SENTENCIA nº 68001-23-33-000-2020-00172-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 21-05-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 21 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 68001-23-33-000-2020-00172-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Concejal / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Presupuestos / ELEMENTO OBJETIVO / DINEROS PÚBLICOS – Concepto / PROGRAMAS DE BIENESTAR SOCIAL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS / SISTEMA DE ESTÍMULOS DE LOS EMPLEADOS DEL ESTADO – Educación formal / PRINCIPIO DE PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / PROGRAMAS DE EDUCACIÓN FORMAL – Incentivos no pecuniarios en forma de beca / RECURSOS DESTINADOS A PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN Y BIENESTAR SOCIAL – Prohibición de otorgar beneficios directos en dinero o en especie / AUXILIOS EDUCATIVOS / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Al reconocer en favor de los hijos de los empleados del concejo y autorizarles el pago directo de sumas de dinero por concepto de auxilios educativos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Sala considera que en el asunto sub examine los demandados, al expedir las resoluciones núms. 031 de 14 de marzo, 041 de 11 de abril, 061 de 19 de junio y 080 de 24 de septiembre de 2019, mediante las cuales se reconocieron unos auxilios educativos para primaria, secundaria y educación superior de hijos de empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) y se ordenaron sus respectivos pagos, incurrieron en indebida destinación de dineros públicos. En primer término, porque aquellos se ordenaron pagar en dinero, directamente, a los referidos empleados, pese al mandato establecido en el artículo 18 de la Ley 1940, según el cual los recursos destinados a programas de bienestar social, dentro de los que se encuentran los estímulos de educación formal, no pueden servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie. Se recuerda que, en los términos del artículo 4º del Decreto Ley 1567 de 1998, la educación definida como formal por las leyes que rigen la materia no está incluida en los procesos definidos como ‘capacitación’, sino que el apoyo de las entidades a programas de ese tipo hace parte de los programas de bienestar social e incentivos y se regirá por las normas que regulan el sistema de estímulos. Además, de acuerdo con el artículo 33 del Decreto Ley 1567 de 1998, la educación formal quedó prevista bajo la modalidad de becas como un incentivo no pecuniario, para lo cual el concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) tenía que haber seleccionado y asignado los incentivos no pecuniarios para el mejor equipo de trabajo y para sus mejores empleados, de acuerdo con los criterios, los requisitos, la organización y los procedimientos establecidos en la pluricitada norma, todo lo cual se omitió en el caso concreto. Estos pagos realizados por el concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), según consta en las mencionadas resoluciones y comprobantes de egreso, permiten advertir que no fueron girados a las instituciones educativas bajo la modalidad de becas sino que fueron enviados directamente a los empleados sindicalizados de ese concejo municipal, lo cual constituye una indebida destinación de dineros públicos en la medida en que la misma corporación permitió que resultaran por fuera del propósito establecido en los acuerdos laborales que le sirvieron de fundamento, esto es en contravía del mandato establecido en el mencionado artículo 18, de la Ley 1940. Pero, además, como fue reseñado, ello tampoco fue consecuencia de un diligente proceso de selección y asignación de incentivos no pecuniarios para el mejor equipo de trabajo ni para sus mejores empleados, de acuerdo con los criterios y requisitos prestablecidos en la reglamentación, tales como llevar por lo menos un año de servicio continuo en la entidad para la época de expedición de las citadas resoluciones y acreditar nivel sobresaliente en la calificación de servicios correspondiente al último año de servicio, circunstancias que permanecen improbadas en el presente asunto, -artículo 2.2.10.5 del Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015-. […] A partir de lo anterior, la Sala observa con certeza que los denominados ‘auxilios educativos para primaria, secundaria y educación superior’ reconocidos, autorizados y pagados a los hijos de empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), constituyeron en la práctica erogaciones arbitrarias e irregulares que no cumplieron con los estrictos lineamientos prestablecidos por el sistema de estímulos para los empleados del Estado y sus programas de incentivos en educación formal, esto es que, en los términos del artículo 355 de la Carta Política, desarrollado legalmente por el artículo 41, numeral 7, de la Ley 136, los concejales demandados incurrieron en la prohibición de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales, restricción de especial acatamiento al interior de esta corporación pública territorial.
AUXILIOS O DONACIONES - Alcance de la prohibición del artículo 355 de la Constitución Política / AUXILIOS O DONACIONES –Prohibición no es absoluta / AUXILIOS O DONACIONES - Requisitos generales para su asignación / ASIGNACIÓN DE AUXILIOS EDUCATIVOS A HIJOS DE LOS EMPLEADOS DE CONCEJO MUNICIPAL – Transferencia mecánica de recursos sin ostentar un carácter redistributivo y con visos de privilegio / ASIGNACIÓN DE AUXILIOS EDUCATIVOS A HIJOS DE LOS EMPLEADOS DE CONCEJO MUNICIPAL – No cumplió con los requisitos fijados por la Corte Constitucional
[L]a Corte Constitucional ha establecido el contenido y alcance del artículo 355 superior y, al efecto, ha concluido que la prohibición allí prevista no resulta absoluta, pues admite ‘excepciones’ que se legitiman dentro del marco de un Estado Social de Derecho, tales como la asignación de recursos a sectores especialmente protegidos por la Constitución Política. Así en sentencia C-324 de 2009 señaló que, en aplicación de los principios de racionalidad e integridad, se tiene que la restricción contenida en el artículo 355 debe buscarse no a título de excepción de una disposición frente a la otra, sino precisamente en función de que el auxilio o subsidio alcance la finalidad para la cual fue creado y reporte un beneficio social pues, de lo contrario, se estaría en el campo de la prohibición de que trata aquel. Por tal razón, la Corte Constitucional señaló los requisitos para que proceda la excepción a la prohibición de la siguiente manera: “[…] Pues bien, la prohibición consagrada en el inciso primero del artículo 355 de la Carta se activará cuando la donación, auxilio, subsidio o incentivo, cualquiera que sea su origen, se reconozca por mera liberalidad como una simple transferencia de recursos y, no con criterio redistributivo, de manera que se convierta en un privilegio aislado, empaquetado en medidas paliativas que no contribuyan al bienestar general y, que en cambio, si puedan ser usados como instrumentos de manipulación política. […] Por lo tanto, los ‘auxilios educativos para primaria, secundaria y educación superior’ de hijos de empleados públicos del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), tampoco cumplieron con los criterios fijados por la Corte Constitucional, porque se evidencia su reconocimiento sin apego a los citados fundamentos normativos, como si fuese una transferencia mecánica de recursos sin ostentar un carácter redistributivo, y con visos de privilegio para los parientes de determinadas personas de esa corporación edilicia, lo que en todo caso no contribuye con el bienestar de la comunidad general en los términos de la jurisprudencia constitucional. Dicha condición de donación prohibida por la Constitución y la ley, queda corroborada, además, porque los referidos auxilios educativos para estudios superiores al núcleo familiar de los servidores públicos, señalados en el artículo 51 del Acuerdo Laboral pactado el 7 de julio de 2016, suscrito entre el concejo municipal de Barrancabermeja (Santander) y el sindicato SUNET, representaban gastos con una marcada vocación de permanencia, convirtiéndose así en una carga constante al presupuesto público del concejo municipal de Barrancabermeja (Santander), tal como consta en el Oficio Externo núm. 382-101 de 5 de agosto de 2020, suscrito por el presidente de esa corporación pública en la que, una vez revisados los archivos, adjuntó al proceso “[…] copia de las resoluciones por las cuales se ordenó el reconocimiento de auxilios educativos realizados por las Mesas Directivas del Concejo Municipal de Barrancabermeja durante los años 2012 a 2018 […]”; así como las demás resoluciones mediante las cuales se dispuso un rubro fijo bajo el número 03010116, correspondiente a pactos laborales.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Concejal / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Concejal / ELEMENTO SUBJETIVO / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Al reconocer en favor de hijos de los empleados del concejo y autorizarles el pago directo de sumas de dinero por concepto de auxilios educativos / DILIGENCIA Y CUIDADO – Gestión que permite su demostración / SOLICITUD DE CONCEPTOS JURÍDICOS Y OPINIONES A ENTIDADES PÚBLICAS, CUERPOS U ÓRGANOS CONSULTIVOS – Precisión / CONCEPTOS JURÍDICOS EMITIDOS POR ABOGADOS – Parámetros / CONOCIMIENTO DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES Y LEGALES – Presunción / CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA – Configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
El entendimiento del comportamiento asumido por los demandados, debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales de los sujetos, esto es el grado de formación, profesión, circunstancias que los rodearon, así como con los actos que haya realizado para conocer del respectivo marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida causal de pérdida de investidura, para con base en ello determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si la conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar. […] La Sala...
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