SENTENCIA nº 76001-23-31-000-2011-00948-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 28-04-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 28 Abril 2021 |
| Número de expediente | 76001-23-31-000-2011-00948-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE NULIDAD / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / MANUAL DE CONTRATACIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO PRECONTRACTUAL DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE A LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / MANUAL DE CONTRATACIÓN
[L]os manuales de contratación de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de carácter estatal son actos administrativos, por lo que contra ellos es procedente la acción de nulidad. En efecto, los manuales son actos administrativos de carácter general que producen efectos jurídicos frente a los procesos contractuales que adelante la respectiva entidad, como lo ha reconocido la jurisprudencia. La anterior postura no fue objeto de unificación en la sentencia proferida dentro del proceso 42003, dado que en ésta se unificó la jurisprudencia en el sentido de establecer que los actos precontractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios no tienen carácter de actos administrativos y que contra ellos la acción procedente es la reparación directa . Si bien en una cita al pie de la providencia se hace referencia a los manuales, la naturaleza jurídica de estos no fue objeto de unificación. Además, el carácter de acto administrativo es claro en el presente caso, pues Emcali adoptó el Manual por medio de la Resolución No. 001169 del 14 de septiembre de 2009. En ese sentido, no estudiar su validez implicaría (i) que dichos actos no tendrían un control judicial porque no habría un medio de control para controvertir si cumplen el principio de legalidad y (ii) asumir que la teoría de la inexistencia del acto administrativo, a pesar de que el acto fue expedido por una autoridad pública.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 2 de diciembre de 2013; Exp. 76001 23 31 000 2005 02130 01(AP); C.S.C.D.D.C., del 13 de abril de 2011; Exp. 37423; C.J.O.S.G., del 10 de mayo de 2018; Exp. 1930-11; C.W.H.G., del 3 de septiembre de 2020; Exp. 42003; C.A.M.P..
RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE A LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / NORMATIVIDAD APLICABLE / CONTRATO REGULADO POR EL DERECHO PRIVADO / RÉGIMEN CONTRACTUAL / RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO / CONTRATO CON LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / INAPLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN
Por regla general, el régimen contractual de las empresas prestadoras de servicios públicos es el derecho privado. Así lo establece el artículo de la Ley 142 de 1994, modificada por la Ley 689 de 2001 (…) En la norma vigente, y a diferencia de lo dispuesto originalmente por la Ley 142 de 1994, no debe tenerse en cuenta si el contrato tiene “por objeto la prestación” de un servicio público. La norma reformada establece un criterio subjetivo para determinar el régimen contractual: <
FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 / LEY 689 DE 2001
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 3 de septiembre de 2020; Exp. 42003; C.A.M.P..
PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / ADICIÓN AL CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA / PRECIO DEL CONTRATO / CONTRATO REGULADO POR EL DERECHO PRIVADO / RÉGIMEN CONTRACTUAL / RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO / MANUAL DE CONTRATACIÓN / RÉGIMEN CONTRACTUAL APLICABLE A LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / ADICIÓN DEL CONTRATO / ADICIÓN DEL CONTRATO DE DERECHO PRIVADO
La adición puede promover dos principios constitucionales que son la eficacia y la economía, pues permite a la entidad evitar trámites administrativos necesarios para celebrar otro contrato. Sin embargo, la adición también puede afectar otros principios, particularmente el de la libre concurrencia: permitir que se adicione en varias ocasiones un contrato conlleva a que en cada modificación se impida la presentación de ofertas por otros participantes en el mercado, y la obtención de las ventajas que este principio genera para la propia entidad. Por lo anterior, la decisión de adicionar no puede operar automáticamente. En ella se deben ponderar los principios constitucionales en juego, teniendo en cuenta la existencia de causa real y cierta que justifique la modificación contractual. En materia de entidades regidas por el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, el legislador establece un límite cuantitativo a la posibilidad de modificar el valor del contrato, el cual no aplica para las entidades con un régimen de contratación de derecho privado. Estas deberán analizar las circunstancias que justifican la adición y, ponderando los principios constitucionales, adoptar la decisión que corresponda. El artículo 30 del Manual establecía justamente esto al disponer que la modificación debía estar “plenamente justificada”. Esta exigencia refleja que las entidades deben analizar las circunstancias que rodearían la adición o prórroga y justificarla de acuerdo con los principios constitucionales que están en juego. El aparte demandado no dispone que los contratos podían adicionarse ilimitadamente o sin ningún tipo de justificación.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional, C 300 de 2012; M.J.I.P.C..
SERVICIO DE VIGILANCIA PRIVADA / MANUAL DE CONTRATACIÓN / REGULACIÓN DE TARIFAS / FIJACIÓN DE TARIFAS / RÉGIMEN CONTRACTUAL / RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO / COBRO DE SERVICIOS ADICIONALES / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA / COOPERATIVAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA / EMPRESA DE SEGURIDAD PRIVADA / NORMATIVIDAD APLICABLE
El Decreto 4950 de 2007, hoy compilado por el Decreto 1070 de 2015, establece las tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada. En ese marco, los artículos 2º y 4º, hoy artículo 2.6.1.1.6.2. y 2.6.1.1.6.4. del Decreto 1070 de 2015 (…) las Circulares de la Superintendencia se refieren al cumplimiento de las tarifas definidas para la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada. La Circular Externa No. 01 de 2008 indica que los servicios adicionales prestados por las empresas o cooperativas de vigilancia y seguridad privada “deberán ser cobrados de manera adicional” a las tarifas mínimas por los servicios de vigilancia y seguridad privada. (…) Las tarifas de la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada son aplicables, sin perjuicio del régimen contractual de la entidad. Y el Manual no prohíbe la posibilidad de que los servicios adicionales tengan un valor, ni que éste sea ofertado de manera independiente a los servicios de vigilancia y seguridad privada.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1070 DE 2015 - ARTÍCULO 2.6.1.1.6.2 / DECRETO 1070 DE 2015 - ARTÍCULO 2.6.1.1.6.4. / DECRETO 4950 DE 2007 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 4950 DE 2007 - ARTÍCULO 4
MANUAL DE CONTRATACIÓN / REGULACIÓN DE TARIFAS / FIJACIÓN DE TARIFAS / CARACTERÍSTICAS DE LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CLASES DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / COMPETENCIA DESLEAL / SERVICIO DE VIGILANCIA PRIVADA / CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CÁLCULO ECONÓMICO DE LAS PROPUESTAS / FACTORES DE EVALUACIÓN DE PROPUESTAS / PROPUESTA ARTIFICIALMENTE BAJA
[E]l Manual no prohibía que los servicios adicionales tuvieran un valor ofertado de manera independiente a los de los servicios de vigilancia y seguridad privada que cuentan con un régimen tarifario. Todo lo contrario: simplemente permitía que pudieran incluirse valores agregados como un criterio de selección adicional al menor precio, en contrataciones de “bienes y servicios de características uniformes y de común utilización” —que por cierto cuentan con una definición propia en el Manual —. Cuando los servicios adicionales tenían un valor, no podían ofertarse sin tener en cuenta sus costos: dichos servicios podían ser ofertados de manera autónoma o ser agregados a las tarifas mínimas de los servicios de vigilancia y seguridad privada. En ningún caso la posibilidad de tener los servicios adicionales como un criterio adicional al menor precio conllevaba que las empresas o cooperativas de seguridad privada pudieran presentar precios en contravía de la normativa que prohíbe la competencia desleal.
MANUAL DE CONTRATACIÓN / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / CARACTERÍSTICAS DE LA SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CLASES DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CRITERIOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / PRINCIPIOS DE LA SELECCIÓN DEL...
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