| Materia | TESIS: Determinar si Agencia Nacional de Tierras, vulnera el derecho fundamental de acceso a la propiedad de la tierra a los accionantes, tras dilatar la clarificación de los linderos de los Resguardos de Únuma y Río Cada, conforme a las Resoluciones No. 183 de 1978, No. 007 de 1986, No. 039 de 1989, No. 05 de 1991 y No. 149 de 1993, expedidas por el INCORA y los Acuerdos No. 279 de 2012 y No. 307 de 2013, expedidos por el INCODER. 4.3. CASO CONCRETO: La pretensión de los impugnantes está en caminada a revertir la decisión de primera instancia, adversa a sus intereses en la medida que la finalidad última del presente trámite no es otro que la clarificación de la propiedad reconocida en la Resolución No. 149 de 1993, dictada a favor de las familias campesinas, arguyendo incertidumbre en relación con la situación jurídica de los predios que ocupan. En relación con el derecho de acceso a la tierra por parte de la población campesina, la Corte Constitucional, precisó: “(…) El artículo 64 de la Constitución Política prescribe que, entre otros, “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho de acceso progresivo a la tierra tiene carácter fundamental. Esto es así, habida cuenta de (i) la obligación prevista por el artículo 64 ibídem, según la cual el Estado debe “promover el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios”; (ii) su carácter subjetivo, “en la medida que su contenido ha sido delimitado por el texto constitucional, en leyes como la 160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional”, y, por último, (iii) de su relevancia para “la realización de la dignidad humana”. (…) El derecho de acceso a la tierra protege tres dimensiones. Primero, la garantía de la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, que “incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación y la mera tenencia”, en los términos previstos por la ley. Segundo, el acceso progresivo a los bienes y servicios que permitan llevar a cabo los proyectos de vida de la población rural, “como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial”. Tercero, el acceso a propiedad de la tierra por medio de mecanismos como “la titulación individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de proyectos agrícolas”, siempre que se cumplan los requisitos previstos por ley. (…) La adjudicación de baldíos es una de las formas para garantizar el derecho de la población campesina de acceso progresivo a la tierra. Esto, por supuesto, sin que exista un derecho en sí mismo “a la adjudicación de bienes baldíos”. Dicha estrategia está supeditada a que el Estado verifique “que tanto las tierras como los potenciales adjudicatarios cumplan los requisitos objetivos y subjetivos” previstos por la legislación para “garantizar que los bienes baldíos (…) cumplan la función social que les corresponde”. A su vez, la Corte ha precisado que “las organizaciones de campesinos tienen derecho a que la administración respete las normas mediante las cuales sus miembros pueden acceder a la propiedad rural, esto es, a que se respete el debido proceso administrativo. La Corte ha sostenido que “nuestro ordenamiento jurídico no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como sujetos de especial protección constitucional”. Sin embargo, ha determinado que “los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios”. En particular, ha identificado dos criterios para determinar si son sujetos de especial protección constitucional. El primero “se encuentra relacionado con el nivel de marginalización y vulnerabilidad socioeconómica que los ha afectado tradicionalmente”[114]; el segundo “se fundamenta en que algunos segmentos de la población campesina ya han sido considerados por la jurisprudencia, por sí mismos, como población vulnerable que merece una especial protección constitucional”, a saber, “la población desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores [y] el adulto mayor”. Según la Corte, debe reconocerse su condición de sujetos de especial protección constitucional si se comprueba que la población campesina se encuentra en circunstancias de “marginalización y vulnerabilidad socioeconómica” o, por sí mismos, integran la población considerada como vulnerable. (…) El reconocimiento de los campesinos como sujetos de especial protección no implica que “tengan derecho ipso iure a la adjudicación” de baldíos. Si bien la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional ha reconocido que “el acceso progresivo de los campesinos a la tierra requiere la movilización colectiva y sobre todo, su participación, dándole impulso a los procesos agrarios”, la Corte ha precisado que esta participación “no es suficiente para otorgarles (…) un derecho a la adjudicación de bienes baldíos o a extinguir a favor suyo el dominio sobre predios ociosos”. Según la Corte, esta es una carga razonable porque “garantiza que los bienes baldíos (…) cumplan la función social que les corresponde” y, en todo caso, conforme al artículo 58 de la Constitución, “la adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional solidarista de que la propiedad es una función social que implica obligaciones”. (…) Por medio de las sentencias SU-235 y SU-426 de 2016, la Corte unificó su jurisprudencia sobre el derecho de acceso progresivo a la tierra. En estas decisiones, la Corte fijó, entre otras, reglas relacionadas con la naturaleza jurídica de los baldíos y su finalidad constitucional[122], “en tanto medios para hacer efectivo el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad rural”. Asimismo, se pronunció sobre la incidencia del “derecho al debido proceso administrativo” respecto de “los procedimientos agrarios, y en particular la regulación de adjudicación, apropiación y recuperación de baldíos”[124] recuperación material, dado que en ambos casos la autoridad agraria había expedido varias resoluciones por medio de las cuales reconocía la calidad de baldíos de estos bienes (…) en ambas decisiones, la Corte Constitucional reiteró la “importancia del papel que juegan las organizaciones campesinas en la identificación de los bienes baldíos” y “el acceso progresivo a la tierra”. Esto, con fundamento en que el Estado debe garantizar su “participación en las estrategias institucionales que propendan no sólo por el desarrollo del agro colombiano, sino también de los proyectos de vida de los trabajadores del campo (…)1”. Pues bien, mediante la Resolución No. 149 de 1993, INCORA, sustrajo del régimen legal de reserva indígena unas zonas de terrenos ubicadas dentro de la Gran Reserva Indígena Únuma para que sobre este globo de terreno que comprende trecientas cincuenta y dos mil ochocientas hectáreas (352.800 Has.), familias campesinas de las Inspecciones de Chupave, Werima y Puerto Príncipe (La Victoria), solicitaran la adjudicación directa de baldíos y así garantizar el acceso a tierras de aquellas comunidades campesinas, acto administrativo donde además se dejó constancia que los representantes legales de las comunidades indígenas aceptaron voluntariamente el levantamiento del Régimen de Reserva, territorios que actualmente ocupan las comunidades accionantes y las que se conocen como “las tierras de la resolución campesina”, de ahí que su finalidad no era otra que esas tierras adoptaran las condiciones de un baldío nacional para que las familias campesinas pudieran solicitar su adjudicación. Sin embargo, el proceso de saneamiento de los predios de la ampliación del Resguardo Únuma no se hizo en su totalidad por falta de recursos de la entidad para comprar las mejoras y faltó claridad en el número de colonos a quienes se debía comprar las mejoras. En efecto, el escrito tutelar indica que: “(…) Según el expediente 40.840 al cual pudimos acceder, el INCORA adquirió cerca de 58 mejoras entre 1994 y 1996 por un valor aproximado de $760.000.000, sin embargo, según las comunicaciones posteriores que dirigieron autoridades indígenas del Resguardo Únuma a la entidad, el proceso de saneamiento no tuvo en cuenta a las familias colonas de Caño Azul, es posible que el saneamiento no se haya realizado con un diagnostico real de la situación y acompañado de seguimiento efectivo al proceso de saneamiento, por esta razón, en los años posteriores la colonización campesina en la bonanza cocalera desbordo las posibilidades reales de saneamiento. (…)”, ) Ahora bien, para superar esta falta de reglamentación del procedimiento de clarificación de los Resguardos Coloniales, desde hace un tiempo se han venido desarrollando varias acciones por parte del Gobierno Nacional para definir junto a las comunidades indígenas del país, una nueva reglamentación del mencionado procedimiento de clarificación (…) Ahora bien, la Subdirección de Asuntos Étnicos, se encuentra adelantando actuaciones en tres casos específicos, para la clarificación y reestructuración de resguardos de origen colonial, en cumplimiento de órdenes judiciales; no obstante, cabe señalar que solo en uno de los casos, el operador judicial, generó una vía jurídica desde el punto de vista metodológico para desarrollar el procedimiento, pese al vacío normativo (…)”. A su vez, mediante escrito dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021), Asociación de Colonos del Alto Vichada, solicitó ante Agencia Nacional de Tierras que “(…) Realizar la clarificación de los linderos de los resguardos de UNUMA y Saracure Rio Cadá de acuerdo con las resoluciones 183 de 1978 expedida por el INCORA, Resolución 007 de 1986 expedida por INCORA, Resolución 039 de 1989 expedida por INCORA, Resolución 05 de 1991 expedida por INCORA, Resolución 149 de 1993 expedida por INCORA, Acuerdo 279 de 2012 expedido por el INCODER y Acuerdo 307 de 2013 expedido por INCODER (…)Que este proceso de clarificación se lleve a cabo en terreno, con el equipo técnico que dispone su institución y para lo cual la comunidad campesina se compromete a enviar una comisión de delegados de cada comunidad para que acompañen a los expertos y de ser necesario construyan los linderos de forma física. (…) Hacer una jornada en terreno para recibir las solicitudes de adjudicación directa de baldíos a las comunidades campesinas y el diligenciamiento del Formulario FISO de que trata el Decreto Ley 902 de 2017, ya que en nuestro municipio actualmente no es considerado área focalizada, pero a cada campesino le queda sumamente difícil trasladarse hasta la sede de la entidad en Villavicencio para hacer su solicitud. (…)”, logrando respuesta mediante oficio No. Radicación No. 990013184001.2021.00067.03 de nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021), ocasión donde se indicó: En este orden de ideas, observa este colegiado que las comunidades campesinas no disponen de una herramienta eficaz que les permita esclarecer la situación actual del terreno reconocido mediante Resolución No. 149 de 1993, puesto que, si bien es cierto en el marco del presente ruego constitucional, Agencia Nacional de Tierras informó que los accionante para solicitar la clarificación de linderos podían acudir al procedimiento previsto en el Decreto 1824 de 2020, “por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo, agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, para la clarificación de la vigencia legal de los títulos de origen colonial o republicano de los resguardos indígenas”, tampoco es menos cierto que, su contenido refleja limitaciones en su aplicación para las comunidades campesinas en la medida que esa tramitación sólo está concebida para los resguardos indígenas, representando un restricción en el acceso a la justicia de los campesinos, toda vez que, debe observarse que en el artículo . 2.14.7.6.2, establece:“(…) La solicitud de clarificación sobre la vigencia legal de los títulos de origen colonial o republicano de los resguardos indígenas, para su reestructuración o ampliación, podrá ser realizada por las autoridades indígenas tradicionales del resguardo objeto de la solicitud, sus cabildos u organizaciones indígenas que actúen con su previo consentimiento colectivo, el cual deberá constar en acta, ante la Agencia Nacional de Tierras (…)”, de ahí que, los accionantes no estarían legitimados para pedir la clarificación de linderos de los resguardos indígenas Unuma y Saracure Rio Cada. En este escenario, como bien fue reseñado por el juzgador de primer grado, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, De Justicia, planteó un escrito de observaciones a ese decreto en su etapa de proyecto, fechado quince (15) de julio de dos mil veinte (2020), dirigido al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, donde indicó: “(…) El proyecto de decreto tiene una virtud: busca dar respuesta a la deuda histórica que se tiene con los pueblos indígenas en esta materia. Sin embargo, la forma elegida para la regulación genera serias dudas sobre los estándares normativos que deberían cumplirse en desarrollo del procedimiento y al momento de tomar la decisión. Estándares asociados a la protección de derechos territoriales, al debido proceso y a la participación de otros sujetos de especial protección constitucional como el campesinado y las comunidades afro. Según el proyecto de decreto, estos sujetos son considerados terceros dentro del procedimiento de clarificación, no es obligatorio vincularlos, pueden eventualmente intervenir dentro del trámite y, en principio, se considera que no se ven afectados por la decisión de fondo. (…) En el caso de las comunidades campesinas, si bien estas no gozan del derecho a la consulta previa, sí tienen un derecho a la participación reforzada en algunas circunstancias. Según la Corte Constitucional, se debe garantizar la participación del campesinado en la toma de decisiones que los vinculen o afecten en su relación con el territorio respecto del cual han establecido un vínculo de identidad cultural. (…) En el procedimiento de clarificación de la vigencia de los títulos de resguardos de origen colonial o republicano, como cualquier procedimiento administrativo, por mandato del inciso 1º del artículo 29 constitucional se deben respetar las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso. (…) si la decisión que resuelve de fondo el procedimiento de clarificación de la vigencia de los títulos de los resguardos de origen colonial o republicano produce efectos frente a terceros que ostentan la calidad de sujetos de especial protección constitucional, como las comunidades afro y campesinas, en est18 procedimiento se les debería vincular, notificar, y permitir ejercer su derecho de defensa y demás actuaciones que se desprenden de las garantías propias del debido proceso general y probatorio. No basta con que tengan la posibilidad genérica de intervenir. (…) En el caso del proceso de clarificación de los resguardos de origen colonial o republicano pueden generarse tensiones de derechos territoriales entre estos sujetos (…) Debido a que el procedimiento de clarificación puede afectar los derechos territoriales de estos sujetos de especial protección constitucional, el trámite propuesto en el proyecto de decreto debe respetar garantías del debido proceso. De allí que se considere que la sola posibilidad de intervenir y sin que se adecué el procedimiento atendiendo a las particularidades de los sujetos involucrados, no respeta los estándares del debido proceso requeridos. (…)”2. Resulta diáfano entonces que las comunidades campesinas, pueblos indígenas y comunidades afro son sujetos de especial protección constitucional, cuyos derechos específicos deben garantizarse en la adopción de medidas que afecten el acceso y control sobre sus tierras o territorios, de ahí que, el proceso de clarificación de los resguardos genera tensiones de derechos territoriales entre estos sujetos, contexto donde es necesaria una ponderación que busque la efectividad plena o más alta posible de todos los derechos en colisión, contexto donde la Corte Constitucional ha delineado que “(…) el interés de las comunidades campesinas no podría, sin más, ser desestimado, por el solo hecho de que a él se oponga el interés de un grupo étnico vecino, o con el que aquellas comparten un espacio territorial específico. Por ello, en los casos de confluencia de intereses frente a las mismas zonas, las autoridades deben hallar fórmulas de armonización que permitan dar efectividad plena, o al menos la más alta posible, a los dos intereses en juego, pues ambos son objeto de especial protección constitucional. (…)”3. En este orden de ideas, legitimar únicamente a los resguardos indígenas para solicitar la clarificación de la vigencia de títulos de origen colonial o republicano de los resguardos indígenas, vulnera sin duda derechos fundamentales de las comunidades campesinas, máxime, cuando no disponen de otra herramienta jurídica eficaz para determinar los predios a que pueden acceder por adjudicación, conforme sucede en 19 el presente conflicto donde a los accionantes mediante Resolución No. 149 de 1993, INCORA se puso a su disposición unas zonas de terreno que estaban ubicados dentro de la Gran Reserva Indígena Unuma que comprende trecientas cincuenta y dos mil ochocientas hectáreas (352.800 Has.), buscando así viabilizar la adjudicación directa de estos baldíos y garantizar el acceso a tierras de las comunidades campesinas, acto administrativo donde además se dejó constancia que los representantes legales de las comunidades indígenas aceptaron voluntariamente el levantamiento del Régimen de Reserva, sin embargo, hasta la fecha no se ha podido materializar el acceso a la tierra por no tener certeza qué zonas comprende esa mensura para que los demandantes presenten la respectiva solicitud de adjudicación, debido a que en principio no existía un proceso determinado para la clarificación de predios y, en últimas, porque el procedimiento previsto en el decreto 1824 de 2020 solamente habilita a los resguardos indígenas. En este escenario, la Corte Constitucional, ha reconocido en varios pronunciamientos el uso legítimo de la excepción de inconstitucionalidad para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales de sujetos de especial protección, cuando la aplicación de una norma acarrea consecuencias que no están acordes a la luz del ordenamiento constitucional debido a las condiciones de vulnerabilidad advertidas en cada caso concreto, puntualizando que “(…) la excepción de inconstitucionalidad se erige a partir del artículo 4º de la Constitución Política que establece que, cuando existen normas contrarias a la Constitución, se emplearan las medidas contenidas en la Carta Política debido a su superioridad jerárquica. (…) Esta Corporación ha sido enfática en que se trata de una facultad-deber que tienen las autoridades para inaplicar una norma y en su lugar hacer efectiva la Constitución, consolidándose como una suerte de control de constitucionalidad difuso. Sobre este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”. En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política (…) En este sentido consiste en una eficaz herramienta jurídica-política de protección al principio de supremacía constitucional, garantizando (en el caso concreto) su jerarquía y materialidad dentro del sistema de fuentes del derecho. (…) Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado (…)(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso (…) (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales (…) En todo caso, vale la pena aclarar que el alcance de esta figura es inter-partes y, por contera, la norma inaplicada no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida. De modo que “las excepciones de constitucionalidad pueden ser acogidas o no por ésta Corporación, no configura un precedente vinculante y tiene preeminencia sobre los fallos particulares que se hayan dado por vía de excepción”. Así se preserva la competencia funcional de la Sala Plena para pronunciarse de fondo sobre la materia, siendo esta la instancia última de control de constitucionalidad de las leyes, conforme al artículo 241 superior. (…)”4. Sea como fuere, esta Sala de Decisión considera que la consecuencia de aplicar el artículo 2.14.7.6.2. del decreto 1824 de 2020, implicaría mantener en una situación de desprotección de las comunidades accionantes por cuanto posterga la posibilidad de acceder al procedimiento de clarificación de linderos de predios, relegando a las comunidades campesinas que permanecerían en la incertidumbre sobre el estado actual de las tierras entregadas por Resolución No. 149 de 1993 y, en consecuencia, imposibilidad de acceder a la propiedad, amén de que desde el año mil novecientos noventa y tres (1993), hasta la fecha no se ha materializado el saneamiento tanto de los resguardos indígenas Unuma y Saracure Rio Cadá, mucho menos la titulación de las tierras campesinas, estado de cosas inconstitucional que se ha proyectado en el tiempo ignorando su condición de sujetos de especial protección. Advierte entonces esta Sala de Decisión que Agencia Nacional de Tierras quebranta derechos invocados por los accionantes por abstenerse de resolver la solicitud de clarificación de linderos presentada por los actores. En consecuencia, será revocada la sentencia impugnada para en su lugar amparar los derechos que precisará la parte resolutiva cuya naturaleza supralegal no admite discusión, así como tampoco su agravio actual y serio en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que registra el expediente, premisas fáctica que tornan plausible ordenar a Agencia Nacional de Tierras que en aplicación de los parámetros trazados en el decreto1824 de 2020, desate la súplica de clarificación de linderos de los Resguardos de Únuma y Río Cada, según las Resoluciones 183 de 1978, 007 de 1986, 039 de 1989, 05 de 1991, 149 de 1993, expedidas por el INCORA y los Acuerdos 279 de 2012 y 307 de 2013, emanados de INCODER, buscando así que puedan iniciar el proceso de adjudicación de tierras, escenario donde resulta paradójico que la mayoría de agencias del Estado prediquen ausencia de legitimación en la causa y en últimas la autoridad líder en el proceso se refugie en tecnicismos para perpetuar una situación anómala que varios lustros. ..." |
