Tributación departamental, modificaciones en las leyes 1819 y 1816 de 2016
| Autor | Andrés Esteban Ordóñez Pérez |
| Páginas | 233-248 |
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sumario: Introducción. i. Impuesto sobre vehículos automotores. ii. Impues-
to al consumo de cigarrillo y tabaco elaborado. iii. Impuesto al consumo de
licores y monopolio de licores. Conclusiones y reflexiones.
introduccin
Las necesidades financieras que tienen los 32 departamentos de Colombia,
cada uno a su medida y en atención a sus características propias, no se satis-
ficieron con la reforma tributaria de 2016, ni en términos de suficiencia ni de
descentralización1, ni de autonomía2. Lo propio ocurrió con los cambios en
el impuesto al consumo de licores y al régimen de monopolio reformado por
la Ley 1816 de 2017.
Si bien la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tri-
butaria (en adelante, ce) incluyó en sus informes un capítulo territorial y
desde la Federación Nacional de Departamentos se han impulsado propuestas
tendientes a reformar el sistema tributario del nivel intermedio de la división
política administrativa de Colombia, todos los esfuerzos han resultado inanes.
Consideramos que la necesidad de reforma del anacrónico sistema tribu-
tario departamental es urgente y corresponde a un punto clave en el escena-
rio de posconflicto, así como en un eventual tránsito al esquema de regiones
entidades territoriales, o a la constitución y el funcionamiento de provincias.
Tal como lo advertimos, en la primera versión de este proyecto la iniciativa
de ley presentada por el Ministerio de Hacienda no tuvo en cuenta la mayoría
de las recomendaciones de la ce y otras que se han divulgado, y en otros casos
aprovechó la oportunidad fiscal señalada por la ce o por esas otras propuesta, pero
a favor de la Nación, como es el caso de los impuestos al carbono, la propuesta
1 Señala Hernández Becerra que en América Latina se desarrolló la búsqueda de nuevas alternativas
intermedias, entre ellas la descentralización territorial, la cual no concuerda con el federalismo
y nace en el centro del centralismo, como forma de distribución del poder, asignación de com-
petencias y recursos a entes locales y seccionales de poder político y administrativo (hernán-
dez, 2013).
2 Sobre el concepto de autonomía se puede consultar una visión en Jorge Mario Eastman, quien
señala que al hablar de autonomía nos referimos a la existencia de derechos propios, inherentes
a las entidades territoriales, como son las de gobernarse por autoridades propias, bajo unas com-
petencias propias, con tributos que puedan financiarlas, y a participar de las rentas nacionales
(eastman, 1997, p. 276).
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de impuesto a las bebidas azucaradas que no se aprobó, el incremento de los
impuestos a las motocicletas, el impuesto al consumo de cannabis, entre otros.
Según el informe final de la ce, existen trece tributos departamentales
con una muy baja participación en proporción al pib. La ce concluyó que los
impuestos departamentales eficientes son pocos y se concentran en pocos te-
rritorios. En efecto, señaló:
… mientras los ingresos tributarios municipales pasaron de 1.3% a del pib a 2.1%
del pib entre 2000 y 2013, los departamentales se han mantenido alrededor de
0.8%-0.9% del pib (ce. Informe final, p. 126).
… salvo para el caso de Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, Santander,
Atlántico, Bolívar y Meta que son los departamentos más grandes en términos de
generación de pib, los ingresos tributarios como proporción de los ingresos totales
de estos departamentos son menores a 4% (ce. Informe final, p. 13).
El escenario se hace más complejo y difícil por varias razones; en palabras de
la ce:
– Normatividad dispersa a nivel territorial para un mismo tributo.
– Carencia de articulación a nivel territorial y entre el nivel sub nacional
y los impuestos nacionales.
– Desactualización tributaria. Muchos de estos tributos se establecieron
hace varias décadas sin que su conveniencia haya sido evaluada y/o su diseño
actualizado.
– Inquietudes sobre la legalidad de algunas cargas.
Sin perjuicio de lo anterior, la ce no plantea propuestas concretas en muchos
de los tributos (salvo para el caso de los impuestos al consumo y para vehí-
culos), pero sí indica la necesidad de eliminar aquellos ineficientes, que no
generan recaudo.
Así mismo, en estampilla y contribución de obra, la ce “exhorta al Go-
bierno Nacional a analizar la vía jurídica apropiada para prohibir la creación
de nuevas estampillas y contribuciones sobre contratos de obra pública, tanto
por parte del Congreso como de las Asambleas y Concejos”.
En el anterior contexto, a continuación analizamos nuevamente lo planteado
por el Gobierno Nacional, lo aprobado en la Ley 1819 de 2016 y la evolución
que ha tenido la aplicación de la reforma durante el convulsionado año 2017, lo
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