Sentencia de Tutela nº 774/10 de Corte Constitucional, 30 de Septiembre de 2010

El apoderado de la Asociación de Institutores y Trabajadores de la Educación del Cauca, ASOINCA promovió acción de tutela, en diciembre 3 de 2009, contra el municipio de Popayán - Secretaría de Educación, aduciendo vulneración de los derechos “a la igualdad, remuneración mínima vital y móvil, trabajo en condiciones dignas y justas y el debido proceso”, por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y narración efectuada en la demanda.

1. El apoderado manifiesta que los docentes del departamento del Cauca pertenecen al sindicato de primer grado denominado “ASOINCA”, organización que en septiembre 23 de 2009 presentó ante el Alcalde de Popayán pliego de peticiones para el desarrollo de una negociación colectiva a favor de sus afiliados, solicitando “el cumplimiento de la entrega de las dotaciones de los docentes correspondientes al año 2009, obligación incumplida en los meses de abril y agosto de 2009… el pago del sobresueldo del 15% a que tienen derecho los docentes que laboran en zonas calificadas como de difícil acceso… cumplir su compromiso de campaña de no privatizar ni entregar en concesión los colegios del municipio”.

2. Según la demanda, “no obstante algunas reuniones adelantadas con la administración municipal, ASOINCA no encontró… solución a los 3 puntos del pliego de peticiones”. Por ello, la asociación en octubre 13 de 2009 decidió “declararse en Asamblea Permanente”, continuando las conversaciones entre la administración municipal y el sindicato “en procura de solución al conflicto colectivo”.

3. En octubre 28 de 2009, la asociación sindical comunicó al Alcalde cuáles eran “las razones y fundamentos jurídicos de la huelga”, señalando:

   “En primer lugar queremos destacar que nuestra actual protesta tiene fundamento en lo previsto en la ley 584 de 2000, norma que modificó el artículo 379 de CST en su literal e, al autorizar a los sindicatos de trabajadores la realización de huelgas imputables al empleador por incumplimiento de sus obligaciones…”

4. La protesta de los docentes concluyó en noviembre 4 de 2009, con la firma de un acta de compromiso entre la administración y el sindicato, llegándose a un pacto, mediante el cual los docentes acordaron restablecer “la normalidad académica y recuperaron clases los días 7, 14, 16, 21 y 28 de noviembre de 2009, según constancias y actas levantadas en cada uno de estos días”.

5. Sin embargo, en la demanda se señala que la Secretaría de Educación del Cauca, al elaborar la nómina y pagar los salarios, “a unos docentes les canceló tan solo 26 días en tanto que a otros les canceló los 30 días, cuando todos en igualdad de condiciones participaron de la asamblea permanente y recuperaron los días 7, 14, 16, 21 y 28 de noviembre superando el total de jornadas diarias del mes”, por lo que estima que “en condiciones de igualdad y en cumplimiento del acuerdo firmado entre el sindicato y la administración municipal, no podía en materia salarial dárseles trato diferente, pagando a unos 30 días de salario por el mes y a otros 26 días por el mismo”.

6. Finaliza afirmando que “antes de producirse el pago de la nómina de los maestros el profesor F.V.N. en representación de Asoinca solicitó por escrito a los Rectores de todos los colegios que certificaran y reportaran todas las novedades ocurridas en noviembre de 2009, tanto los días de la asamblea permanente como los días recuperados a efecto de obtener el pago de los salarios de los maestros conforme a la realidad del servicio efectivamente prestado”.

   2. Pretensión.

      A partir de lo relatado, el apoderado de la Asociación de Institutores y Trabajadores de la Educación del Cauca, ASOINCA, busca se les protejan los derechos invocados “de todos los docentes a ella afiliados a quienes se les ha negado el pago completo de su salario en el mes de noviembre de 2009” y, en consecuencia, solicita ordenar:

      “… al señor alcalde de Popayán a través de la Secretaría de Educación Municipal se proceda al pago de los días de salario descontados a los docentes afiliados a Asoinca a quienes solo se les pagó 26 días de salario por el mes de noviembre de 2009 en condiciones de igualdad con los otros docentes a quienes se les cancelaron los 30 días del mismo mes y que trabajaron las mismas jornadas unos y otros.

      … dar cumplimiento al acuerdo contenido en el acta de compromiso firmada el 4 de noviembre de 2009 de la misma forma en que los docentes y su sindicato estén cumpliendo la misma como una garantía de respeto del principio pacta sum servanda pero dando a todos los docentes igual trato…

      Se ordene al accionado proceder de inmediato a instalar la mesa de negociación (concertación) del pliego de peticiones presentado por Asoinca en los términos del decreto 535 de 2009 que regula la negociación colectiva de los empleados públicos dentro del principio del debido proceso.”

   3. Actuación procesal.

      El Juzgado 5° Penal Municipal de Popayán, mediante auto de diciembre 10 de 2009 (f. 670 cd. 3), avocó el conocimiento de la tutela y profirió el fallo correspondiente en noviembre 23 del mismo año, denegando “la protección de tutela” (f. 715 ib.).

      Sin embargo, surtiéndose el trámite de la impugnación presentada por la parte demandante, en febrero 9 de 2010 el Juzgado 1° Penal del Circuito de dicha ciudad declaró “la nulidad del trámite adelantado… con el fin de que se reponga la actuación, integrando en debida forma la causa por pasiva y particularmente para que se vincule al Ministerio de Educación Nacional, dejando a salvo las pruebas legalmente allegadas”.

   4. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del expediente.

1. Comprobantes de pago (fs. 1 a 187 cd. inicial).

2. Derecho de petición presentado por ASOINCA (septiembre 23 de 2009, fs. 4 a 6 cd. 2), dirigido al Alcalde de Popayán haciendo entrega del “pliego de peticiones con el fin de buscar soluciones a diversos problemas que afectan el desarrollo normal de la educación en el municipio”.

3. Actas de compromiso de fechas enero 23 y noviembre 4 de 2009, firmadas entre la asociación sindical y la Alcaldía Municipal (fs. 7 a 11 ib.).

4. Documentos emitidos por diferentes instituciones educativas, certificando que “los docentes han recuperado actividades académicas” (fs. 12 a 54 ib.).

   5. Respuesta de la Alcaldía de Popayán, Secretaría de Educación, Cultura y Deporte.

      Mediante escrito presentado en diciembre 18 de 2009, la Secretaría de Educación de Popayán se refirió a las gestiones realizadas por esa entidad e hizo mención de “informes y certificaciones expedidas por el Ministerio de la Protección Social, S.C., por todos y cada uno de los directivos docentes, precisando días no laborados”. Además, argumentó:

      “… respecto a algunos educadores se les cancelaron 26 días de salario en el mes de noviembre, último, la razón es legal: siendo que el reporte del Rector los incluye como participantes en el paro del magisterio, se efectuaron los descuentos correspondientes a los 4 días no laborados…

      … … …

      Para cancelar el salario devengado en noviembre o en otro mes, de ninguna manera se considera la calidad de afiliado o no a ASOINCA. La remuneración depende del cumplimiento de sus funciones como docentes.

      … … …

      … la mesa de concertación del pliego de peticiones se instaló formalmente en la fecha establecida en el Acta de Compromiso y en los términos señalados en el Decreto N° 535 de 2009… mediante las Actas N° 01 y 02 calendadas el 10 y 20 de noviembre de 2009.

      Mediante oficio del 11 de noviembre de 2009 solicite a la señora Ministra de Educación Nacional, la posibilidad de delegar un funcionario, en calidad de Asesor con poder decisorio para participar en la mesa de negociación con ASOINCA, indicándole los días con fecha y hora de las reuniones, de lo cual se recibe oficio el 30 de noviembre de 2009 con respuesta negativa a dicha petición por parte de la… Viceministra de Educación, preescolar, básica y media, quien se fundamente (sic) en el Decreto 535 de 2009, toda vez que la concertación corresponde a las entidades territoriales.”

      Además, “en procura de proteger a cabalidad los derechos fundamentales de los niños, niñas y jóvenes de este municipio, además de las consultas realizadas al Ministerio de Educación Nacional a fin de no causar perjuicio tanto a la comunidad payanesa como a los educadores, y por consiguiente siguiendo instrucciones especificas del Ministerio de Educación quien se fundamenta en lo estrictamente señalado por la ley, se tomaron las decisiones frente a la problemática derivada del cese de actividades” (f. 680 ib.).

      De igual forma, pidió que “con base en lo expuesto y en las pruebas aportadas con la presente se desvincule a la Secretaría de Educación Municipal”, debido a que “se ha actuado conforme a la ley y según instrucciones impartidas directamente por el Ministerio de Educación Nacional”.

   6. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional.

      En comunicación de marzo 3 de 2010, emitida por dicho Ministerio y recibida después de dictada la sentencia de primera instancia, se señaló que “el decreto 1844 de 2007 ordenó el no pago de días laborados por los servidores públicos del Sector Educativo y mediante la Directiva Ministerial N° 6 de mayo 28 de 2007 se dieron los lineamientos para aplicar en las entidades territoriales lo previsto en el Decreto 1844”.

      Adicional a lo anterior, “el acuerdo al que hace referencia el actor, en el cual según su propia manifestación quedó consignado lo siguiente ‘la administración municipal se compromete a gestionar ante el MEN las autorizaciones necesarias para el reconocimiento y pago de la remuneración correspondiente a estos días…’, efectivamente la Secretaría de Educación Municipal dirigió a esta entidad solicitudes de orientación en tal sentido, las cuales fueron respondidas con los oficios… indicándole a la administración municipal el sentido de la ley”.

      Respecto a las personas a las cuales se efectuó el descuento de salario por el cese de actividades, refirió que “esta entidad no se puede pronunciar ya que la administración de la educación en todos sus aspectos en virtud de la ley 715 de 2001 es competencia de la entidad territorial y al Ministerio de Educación le corresponde dar orientaciones de carácter general y velar por el cumplimiento de la ley”.

      Por ello solicita “no acceder a las pretensiones del accionante por cuanto el descuento realizado a los maestros que no prestaron el servicio educativo, constituye el cumplimiento de la ley por parte de la entidad territorial y en relación con el Ministerio de Educación Nacional las acciones se han limitado, de acuerdo al ámbito de sus competencias a dar directrices a las entidades territoriales”.

   7. Sentencia de primera instancia.

      Mediante fallo de febrero 26 de 2010, el Juzgado 5° Penal Municipal de Popayán negó el amparo demandado, estimando (fs. 888 a 901 cd. 3):

      “… no existe vulneración al mínimo vital de los docentes, a quienes no se les ha cancelado 4 de los 30 días del mes de noviembre del año en curso, por cuanto la Corte Constitucional, ha establecido que para que esta figura se constituya, deben haber transcurrido dos meses de no pago, estableciéndose con ello en una pretensión económica que no versa por esta vía judicial, sino por la ordinaria, contando con otro mecanismo de defensa para lograr su acción.

      Tampoco se vislumbra vulneración por parte de la entidad accionada a los derechos invocados, ya que ha dispuesto los mecanismos para concertar una mesa de negociación, sin que el presidente de ASOINCA se siente a dialogar, solicitándose la presencia de un funcionario de la Procuraduría, como de otros sujetos, que están por fuera de las posibilidades de la accionada, hacer comparecer, cumpliendo además con otros convenios, como el reconocimiento y pago del estímulo económico de la bonificación del 15% a los educadores que laboran en zonas de difícil acceso, existe licitación para el suministro de vestido y calzado de labor, el cual no fue posible concluir, por no cumplirse con los parámetros de calidad establecidos, aún no termina el mes de diciembre, tiempo en el que se acordó cancelar prima de navidad y prima vacacional.

      Entendiéndose con ello, que los docentes que participaron en la huelga y que no cumplieron con sus funciones, dejando muchos niños, niñas y adolescentes sin clases, viéndose a engorrosos días de recuperación, para dar por cumplido el cronograma escolar, como fueron los días sábados y festivos, vulnerando también sus derechos, sabían las circunstancias de sus actos, por cuanto no es la primera oportunidad en que se presenta un cese de actividades de maestros, siendo su plena responsabilidad el cumplimiento de las funciones y el no pago del salario por faltar a ellas.”

      Finalizó reafirmando que “la acción de tutela no procede cuando existen otros recursos o medios de defensa judicial”.

   8. Impugnación. Solicitud de confirmación.

      En memorial presentado el 3 de marzo de 2010, el apoderado de la organización sindical ASOINCA impugnó la referida sentencia al no estar de acuerdo con lo decidido, insistiendo, básicamente, en los argumentos expresados en la demanda de tutela (fs. 720 a 730 ib.).

      Por su parte, la Alcaldía Municipal, en escrito fechado “27 ENE. 2009” (sic), solicitó “confirmar el fallo proferido”, argumentando, entre otras razones, que la administración municipal no ha autorizado a ningún docente recuperar los días no trabajados, ni ha ordenado cancelar los mismos; además: “Se precisa que a M.Z.R.V. se le pagó, exclusiva y excluyentemente, a causa de la certificación rendida erradamente por el rector y no porque la Administración lo consintiera. De trascendental importancia reiterar que la entidad territorial, ni los consejos directivos, los rectores o directores tiene atribución legal para autorizar reposición de clases – Decreto 1850 de 2002. Es competente el ministerio de Educación Nacional y hasta la fecha, no lo autoriza. Al contrario, destaca la determinación del Municipio de Popayán de no haber cedido a la propuesta de ASOINCA.”

      Además señaló que “funcionarios del Ministerio de Protección Social –Regional Cauca- y todos y cada uno de los superiores inmediatos certificaron la asistencia o inasistencia a laborar de los docentes, precisando los días a partir del 13 de octubre hasta el 4 de noviembre de 2009. Con fundamento en los mismos, la oficina de nómina liquidó y canceló lo correspondiente. Significa, que son los rectores los directos responsables de lo que afirman y del contenido de sus constancias remitidas a este despacho, pudiendo ser sujetos de varias acciones al incurrir en determinados comportamientos irregulares atentatorios de su deber funcional acarreando las responsabilidades a que hubiere lugar” (fs. 845 a 850 ib.).

      1. Sentencia de segunda instancia.

      El Juzgado 1° Penal del Circuito de Popayán, mediante fallo de abril 28 de 2010, revocó la decisión recurrida, considerando entre otros aspectos:

      “… como la educación ha sido descentralizada y por lo tanto, los entes territoriales tiene autonomía administrativa y financiera y que el señor Alcalde de Popayán, tiene la facultad y capacidad para concertar y adquirir compromisos con el propósito de buscar soluciones en este caso, a la anormalidad académica, acertadamente acudió a estos espacios y suscribió la memorada acta de compromiso.

      Se esperaba por parte de los docentes que participaron en la asamblea permanente, y que recuperaron el tiempo de labores que utilizaron en los días de protesta, que al cumplir con su parte del compromiso y que fue certificado por los directivos de los establecimientos donde prestan sus servicios y en algunos muy pocos casos por la comunidad, la administración municipal cumpliera con lo suyo, es decir, pagarle los días que fueron objeto de descuento.”

      Así, decidió revocar el fallo del a quo, para en su lugar conceder la tutela y ordenar “a la Alcaldía Municipal de Popayán, Secretaría de Educación, Cultura y Deporte, que en el improrrogable término que se señale, proceda a cancelar el valor de los días no pagados con motivo de la participación de la asamblea permanente que tuvo ocurrencia en los meses de octubre y noviembre del año 2009 y conforme a las certificaciones expedidas por los directores de las Instituciones Educativas o en su defecto, por los líderes comunitarios, en relación con la recuperación de los días no laborados y los demás emolumentos que de dichos salarios se desprendan”.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se analiza.

Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si los derechos invocados por el apoderado de la Asociación de Institutores y Trabajadores de la Educación del Cauca, ASOINCA, fueron vulnerados por el municipio de Popayán - Secretaría de Educación, debido a la presunta omisión en el “pago completo” de los salarios correspondientes al “mes de noviembre de 2009”, después de la huelga de docentes concluida el 4 de dicho mes, con la firma del acta de compromiso entre la administración y el sindicato, cuando se pactó restablecer “la normalidad académica y recuperaron clases los días 7, 14, 16, 21 y 28 de noviembre de 2009, según constancias y actas levantadas en cada uno de estos días”.

Sin embargo, la parte actora argumenta que “a unos docentes les canceló tan solo 26 días en tanto que a otros les canceló los 30 días, cuando todos en igualdad de condiciones participaron de la asamblea permanente y recuperaron los días 7, 14, 16, 21 y 28 de noviembre superando el total de jornadas diarias del mes”, por lo que considera “en condiciones de igualdad y en cumplimiento del acuerdo firmado entre el sindicato y la administración municipal, no podía en materia salarial dárseles trato diferente, pagando a unos 30 días de salario por el mes y a otros 26 días por el mismo”.

Tercera. La existencia de otro mecanismo de defensa judicial eficaz hace improcedente la acción de tutela, salvo si se presenta un perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia.

Debe recordarse, una vez más, que por el principio de subsidiariedad, la procedencia de la acción de tutela está supeditada a la inexistencia o la ineficacia de otro medio de defensa judicial, a través del cual pueda ser restablecido o preservado el derecho atacado, situación que determinará el juez de tutela en el caso concreto, frente a los hechos y el material probatorio correspondiente[1].

Es claro que el papel que corresponde al juez en su función común, es también de protección de los derechos fundamentales y, por supuesto, de permanente respeto a la Constitución Política[2]. De tal manera, la acción de tutela, por su carácter residual y excepcional, no es mecanismo a utilizar per se para obtener el amparo de derechos fundamentales, cuando exista otra vía de defensa judicial, salvo que se configure un perjuicio irremediable, el cual ha de estar probado y debe ser inminente y grave[3], emergiendo entonces como necesario el amparo, usualmente en forma transitoria.

Esta corporación ha reconocido la existencia de situaciones en las cuales un litigio derivado de una relación laboral, puede acarrear atentado o vulneración contra derechos fundamentales del trabajador, caso en el cual resultaría procedente la acción de tutela, de acuerdo con parámetros que la Corte Constitucional ha previsto así[4]:

“No obstante, esta Corporación ha considerado que en ciertas circunstancias excepcionales es posible acudir al amparo constitucional para resolver esta clase de conflictos. Así, la Corte ha señalado que una controversia laboral puede someterse a juicio de tutela, desplazando el medio ordinario de defensa cuando se reúnan las siguientes condiciones: (1) que el problema que se debate sea de naturaleza constitucional, es decir, que pueda implicar la violación de derechos fundamentales de alguna de las partes de la relación laboral, puesto que si lo que se discute es la violación de derechos de rango legal o convencional, su conocimiento corresponderá exclusivamente al juez laboral; (2) que la vulneración del derecho fundamental se encuentre probada o no sea indispensable un amplio y detallado análisis probatorio, ya que si para la solución del asunto es necesaria una amplia controversia judicial, el interesado debe acudir a la jurisdicción ordinaria pues dicho debate escapa de las atribuciones del juez constitucional y (3) que el mecanismo alternativo de defensa sea insuficiente para proteger íntegramente los derechos fundamentales amenazados o vulnerados y no resulte adecuado para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable de carácter iusfundamental.

Resulta, entonces, ajeno a la competencia de los jueces de tutela entrar a decidir sobre los conflictos jurídicos que surjan alrededor del reconocimiento, liquidación y orden de pago de una prestación social, por cuanto para ello existen las respectivas instancias, procedimientos y medios judiciales establecidos por la ley; de lo contrario, se desnaturalizaría la esencia y finalidad de la acción de tutela como mecanismo de protección especial pero extraordinario de los derechos fundamentales de las personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor de los jueces de tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos que les impide dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos[5] de competencia de otras jurisdicciones.”

De otra parte, la acción de tutela no procede para la solución de controversias normales surgidas de las relaciones de trabajo, como tampoco para alcanzar el pago de acreencias de ese origen[6]. Tal improcedencia se explica por la existencia de procedimientos en las leyes laborales, que han demostrado su eficacia para la protección de los derechos de los trabajadores, con observancia de las garantías constitucionales de las partes y de terceros, entre otras condiciones porque permiten al juzgador, mediante pruebas practicadas con pleno respeto del derecho de contradicción, adquirir certeza sobre la ocurrencia de los hechos y tomar decisiones debidamente fundamentadas.

Cuarta. El caso bajo estudio.

4.1. Es claro que la acción de tutela es un mecanismo esencialmente residual o subsidiario, que “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” (art. 86 Const.), salvo que se utilice para evitar un perjuicio irremediable, o que la vía común, regular u ordinaria de defensa carezca de idoneidad o de oportunidad para la subsanación requerida.

4.2. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si es procedente la acción de tutela instaurada por el apoderado de ASOINCA, partiendo de que lo pretendido en la presente acción no es proteger el derecho de los trabajadores a organizar y constituir sindicatos, de cardinal importancia en el mundo laboral; ni lo establecido en el artículo 55 superior, que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley; ni se está en presencia de la probable conculcación de una convención colectiva de trabajo, la cual constituye una fuente formal de derecho, como acuerdo de voluntades entre empleadores y sindicatos de trabajadores, tendientes a regular las condiciones de los servicios laborales.

Sí se verificó una actividad colectiva, no limitada a la presentación de pliego de peticiones, pues medió negociación entre trabajadores y empleadores, que concluyó en concertación voluntaria entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, pero no se evidencia que exista vulneración a ningún derecho sindical.

4.3. Ahora bien, la pretensión de la parte demandante se contrae al pago de máximo 4 días para algunos docentes, reclamándose “condiciones de igualdad” y cumplimiento “del acuerdo firmado entre el sindicato y la administración municipal”, en cuanto “no podía en materia salarial dárseles trato diferente, pagando a unos 30 días de salario por el mes y a otros 26 días por el mismo”, a partir de lo cual, sin embargo, no se infiere el surgimiento de algún perjuicio realmente irremediable, que haga procedente la protección por esta vía tutelar, el cual se estructura cuando[7]: “(i) los medios de defensa ordinarios no sean idóneos para evitar o poner fin a la vulneración del derecho fundamental invocado, y (ii) que en el caso concreto se requiera de medidas urgentes e impostergables para evitar la consumación del perjuicio irremediable, así existan otros medios de defensa judicial, pero no expeditos, para la protección de los derechos afectados.”

4.4. C., entonces, que en el caso que se revisa no procede la acción de tutela, puesto que es ante las instancias regulares, idóneas para tal efecto, que los educadores inconformes pueden debatir, con amplitud y acopio probatorio superior al que se dispone dentro de la acción constitucional de amparo, si se les ha escatimado algún derecho laboral y/o se les ha dado un tratamiento desigual al recibido por otros en similares condiciones, por unos días que no habrían sido trabajados en su momento pero sí probablemente recuperados con posterioridad.

4.5. De acuerdo con las consideraciones precedentes, al no haber sido atendido el principio de subsidiariedad, la Sala Sexta de Revisión declarará la improcedencia de la presente acción, para lo cual previamente revocará la sentencia proferida en abril 28 de 2010 por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Popayán, que a su turno revocó la dictada en febrero 26 de 2010 por el Juzgado 5° Penal Municipal de dicha ciudad, dentro de la acción de tutela instaurada por el apoderado de la Asociación de Institutores y Trabajadores de la Educación del Cauca, ASOINCA, contra el municipio de Popayán - Secretaría de Educación, quedando en la posibilidad de acudir, si así se estima, ante la jurisdicción común para incoar el eventual proceso, que es el medio idóneo de defensa judicial, en cuyo desarrollo podrán incorporarse los elementos de convicción conducentes a demostrar sus aseveraciones y el derecho de cada docente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,