Sentencia de Tutela nº 129/07 de Corte Constitucional, 22 de Febrero de 2007

T. de J.C. interpuso acción de tutela contra el Departamento de C., con miras a que se tutelen sus derechos fundamentales al mínimo vital, a su condición de persona de la tercera edad, a la salud y la vida digna que han sido violados por la renuencia de las autoridades demandadas en concederle la sustitución pensional a que dice tener derecho.

Señala la accionante, persona de 85 años de edad, que la entidad accionada le informó que la copia de la resolución por medio de la cual se le concedió la pensión a su esposo D.C.H. no se encuentra en los archivos de esa entidad y en consecuencia, no es posible otorgarle la pensión de sobreviviente. Indica que su esposo sí estuvo pensionado mediante la Resolución 0423 de 1966 por los servicios que prestó en los Departamentos de C. y Bolívar, y la pensión la recibió hasta la fecha en que falleció, luego ahora debe reconocérsele a ella dicha prestación por estar probado que era su legítima esposa. Cuenta que su situación económica es extremadamente penosa, pues era su único ingreso.

Para probar sus afirmaciones, la demandante anexó los siguientes documentos:

- Oficio No. 14617 de 4 de Octubre de 1967 del Ministerio de Salud Pública.

- Recibo de Pago, por concepto de pensión de vejez del Servicio de Salud del Departamento de C., por las mesadas de los años 1966 y 1967, con sellos de Control Presupuestal y de la Contraloría General de la República, A.F.S. de C., con las respectivas firmas del J. de Ser-vicio del Pagador y del Empleado, que recibe el pago.

- Copias de los pagos de la mesada pensional correspondientes al año de 1993.

- Fotocopia que recoge las colillas correspondientes al Pago de la Pensión Nómina DASALUD, por los meses de Septiembre a Diciembre del año 2004 y Enero del 2001 por conducto del Banco Popular - convenio de concurrencia.

- Copia del registro de matrimonio, copia de la cédula de ciudadanía de su esposo y copia del registro de defunción.

La Administración Departamental de C., por intermedio de la Secretaria de Gestión Administrativa del Departamento de C., le indicó al juez de tutela que no ha resuelto de fondo el asunto relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente solicitada por la señora TERESA DE J.C. DE CABALLERO, porque una vez revisados los archivos de pensionados que se manejan en esa entidad, ''no se encontró carpeta ni mucho menos copia de la resolución de pensionado del señor D.C. HERRERA (q.e.p.d.).''

Señaló que el Departamento de C. conoce perfectamente de la situación de la señora T. de J.C. de C. y sabe que el señor D.C. fue pensionado por el extinto Departamento Administrativo de Salud (DASALUD) cuyos archivos y pago de mesadas pasaron al Departamento de C.; sin embargo, no tiene en su poder copia de la Resolución que así lo acredite.

Informó al juez de instancia, que mediante oficio número 000234 de fecha 28 de enero de 2005, así como en reiteradas ocasiones en forma verbal se le dijo a la tutelante que ''para poder acceder a tal prestación debía aportar los documentos indispensables para reconocer la pensión de sobreviviente, o en su defecto, en caso de no tener copia de la resolución que le reconoció el derecho pensional al señor DIMAS, traer los tiempos de servicios prestados al Estado a fin de legalizar su condición de pensionado, mediante la expedición de un nuevo acto administrativo, lo que ha sido imposible elaborar, en razón a que sus familiares no saben donde prestó la totalidad de sus 20 años de servicios.''

Indicó que el único conocimiento que se tiene del tiempo de servicio prestado por e1 señor CABALLERO HERRERA es un oficio remitido por la oficina jurídica del Ministerio de Salud Pública, donde se consulta por parte del jefe del servicio seccional de salud, si tiene derecho al pago retroactivo de las mesadas desde el momento en que fue pensionado. De este oficio se puede deducir, que efectivamente cumplió su tiempo de servicio y presentó renuncia voluntaria a su cargo después de adquirir el derecho a la pensión.

Señaló que para conseguir los tiempos de servicios, se solicitó mediante los oficios números 001550 y 001880 de fechas 5 y 26 de mayo de 2006, al Archivo General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social información al respecto, recibiendo respuesta del Archivo General donde manifiestan que fueron recibidas en ese archivo las resoluciones que expidió el Ministerio de Salud entre los años 1919 -1956, pero desafortunadamente son 420 tomos que no cuentan con un índice general.

El Juzgado Segundo del Circuito de Montería negó el amparo solicitado tras considerar que (i) la entidad accionada ya respondió debidamente la petición de la accionante, en un documento que se aprecia como una respuesta clara, de fondo y precisa y (ii) no se avizora afectación del derecho al mínimo vital de la accionante.

1. Competencia

   Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   En el presente caso la Sala de Revisión debe abordar dos cuestiones jurídicas concretas. En primer lugar es preciso establecer el contenido y alcance del derecho de petición en materia pensional, haciendo particular énfasis en las solicitudes orientadas al reconocimiento de pensión de sobrevivientes. En segundo lugar, reiterar la jurisprudencia del derecho a la pensión de sobrevivientes como fundamental en casos especiales.

3. El derecho de petición frente a solicitudes de reconocimientos pensionales.

   De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional Corte Constitucional, sentencias T-636 de 2006, T-477 de 2002, T-377 de 2000, T-298 de 1997, T-457 de 1994., el contenido del derecho fundamental de petición consiste en la facultad de exigir del destinatario de la solicitud una respuesta oportuna y suficiente. Ello significa que la solución a la cuestión planteada a la autoridad u organización privada debe abordar la petición en términos de fondo; debe además ser clara, precisa y congruente con lo solicitado. Finalmente, se exige que la respuesta sea puesta en conocimiento del solicitante y que sea proferida oportunamente.

   Este último requisito es especialmente importante en la medida en que pone fin a las prácticas burocráticas que pretenden excusar y dilatar las solicitudes de los ciudadanos. Los graves efectos de dichas prácticas, que reducen al solicitante a una condición inerme, se conjuran al imponer al destinatario de la petición la obligación de dar respuestas en períodos razonables y respetuosos de la dignidad humana. Sentencia T-836 de 2006.

   En el caso de las peticiones presentadas ante autoridades estatales, la exigencia de oportunidad promueve, a su vez, el fortalecimiento de lazos de confianza, que al final se traducen en mayor legitimidad para el Estado, en la medida en que el ciudadano puede constatar de manera real que las autoridades estatales se encuentran establecidas para prestar un servicio oportuno y de calidad a la ciudadanía. Igualmente, el establecimiento de sanciones por la violación de estos términos deja ver a los ciudadanos que no se encuentra a merced de las autoridades y que, en tal sentido, éstas se hallan obligadas a fomentar la existencia de canales de comunicación idóneos y efectivos a partir de las solicitudes que le sean presentadas Ibídem..

4. Reconocimiento excepcional de prestaciones sociales por medio de tutela. La sustitución pensional como derecho fundamental en ciertas circunstancias

   La acción de tutela, en los términos fijados por el Constituyente, es una herramienta judicial de carácter subsidiario para la protección de los derechos fundamentales. Este hecho se explica en tanto ''1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, ''sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de los derechos fundamentales'' Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01. ; y 4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial'' Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1070/03. En este caso la Sala Plena de la Corte se ocupó de la procedencia de la acción de tutela para resolver controversias generadas de la ejecución de contrato de concesión destinado a la construcción de obras viales..

   En abundante jurisprudencia la Corte Constitucional ha indicado que el reconocimiento de un derecho pensional como pretensión desborda el objeto de la acción de tutela Corte Constitucional, sentencias T-001 de 1997, T-036 de 1997, T-718 de 1998, T-660 de 1999, T-408 de 2000, T-476 de 2001.. En sentencia T-182 de 2004 sostuvo la Corte que las controversias suscitadas por el reconocimiento de derechos pensionales no son competencia del juez de tutela debido a que, no solo el ordenamiento jurídico ha dispuesto medios judiciales específicos para la solución de este tipo de conflictos En el mismo sentido, Corte Constitucional sentencia T-246 de 1996, diferentes a la acción de tutela, sino que la única labor que debe atender el juez de tutela en este contexto se reduce a verificar que la entidad encargada de dar respuesta a la solicitud pensional ofrezca una respuesta oportuna y suficiente. En el mismo sentido, en sentencia SU-879 de 2000 la Corte señaló que el juez de tutela carece de competencia para tomar decisiones que, por su naturaleza, corresponden a otras autoridades.

   No obstante, la Corte ha matizado esta regla general de improcedencia de la acción de tutela para reconocer derechos pensionales en aquellos casos en los cuales los medios judiciales diseñados resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales en riesgo. Así pues, cuando el sujeto se encuentre ante la eventualidad de un perjuicio irremediable, de manera excepcional el juez de tutela podrá declarar la procedencia de este derecho.

   Igualmente, la Corte ha exigido al juez de tutela debe mostrar especial atención frente a tales amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos de especial protección, como miembros de la tercera edad, niños, población desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del derecho pensional.

   En punto a la pretensión reclamada en esta tutela, se recuerda que en múltiples oportunidades se ha pronunciado la Corte Constitucional sobre la figura de la sustitución pensional -o pensión de sobrevivientes-, destacando su importancia para la protección de los derechos fundamentales de una categoría especialmente vulnerable de personas: quienes deben soportar las cargas económicas derivadas de la muerte de un(a) pensionado(a) de quien dependían para su sustento. Así, ha explicado esta Corporación que el objeto de la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes es el de proteger a la familia, puesto que a través de ella se garantiza a los beneficiarios -quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante- el acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a) Sentencia T-813 de 2002 ; en ese mismo sentido, ha precisado que ''la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria'' Sentencia C-002 de 1999 .

   La Corte ha señalado, igualmente, que la pensión de sobrevivientes, en la medida en que provea el soporte material necesario para la satisfacción del mínimo vital de sus beneficiarios, adquiere el carácter de derecho fundamental; ello sucede, entre otros casos, cuando el peticionario es una persona de avanzada edad y no tiene capacidad económica -distinta a la derivada del pago de la mesada pensional- para financiar su propia subsistencia en condiciones dignas. En otras palabras, en este tipo de situaciones el pago de la mesada pensional constituye el medio indispensable para la satisfacción del mínimo vital del interesado, y por este medio de sus demás derechos fundamentales, cuya materialización presupone la existencia de condiciones materiales mínimas que permitan a la persona sobrevivir con dignidad. En estos casos, en virtud de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política, es procedente la acción de tutela para lograr su reconocimiento efectivo. Sentencia T-789 de 2003.

   La privación injustificada de la pensión de sobrevivientes a favor del núcleo familiar dependiente del trabajador o pensionado fallecido es un caso especial, estudiado reiteradamente por la jurisprudencia constitucional, de inminencia de perjuicio irremediable originada por de la afectación del derecho al mínimo vital. La doctrina de esta Corporación sobre la materia parte de considerar que la pensión de sobrevivientes está intrínsecamente relacionada con la protección de derechos fundamentales, en tanto es una prestación propia de la seguridad social la cual busca impedir que ese núcleo familiar dependiente sufra las consecuencias de la privación de los recursos aportados por el trabajador pensionado.

   De acuerdo con decisiones anteriores de esta Corporación, la relación expuesta entre protección de derechos fundamentales y necesidad de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes resulta acreditada cuando (i) la prestación económica que percibía el trabajador o pensionado fallecido constituye el sustento económico de su grupo familiar dependiente y (ii) los beneficiarios de la pensión carecen, después de la muerte del trabajador o pensionado, de otros medios para garantizarse su subsistencia, por lo cual quedan expuestos a un perjuicio irremediable derivado de la afectación de su derecho fundamental al mínimo vital. Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-134/04 y T-1283/01

   Resumiendo lo expuesto se tiene que la acción de tutela no es, de manera general, el instrumento jurídico destinado a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. En ese sentido, la procedencia de la acción de tutela depende de la acreditación cierta y suficiente de la inminencia de un perjuicio irremediable, que para el caso concreto de la prestación en comento depende de la comprobación acerca de la afectación del mínimo vital por la privación de los recursos económicos que aportaba a su familia dependiente el trabajador o pensionado, necesarios para garantizar la subsistencia en condiciones dignas. Adicionalmente, la evaluación sobre la identificación del perjuicio irremediable está sujeta a gradación en cuanto a su intensidad cuando el afectado es un sujeto de especial protección constitucional, como es el caso de los adultos mayores.

   De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si la negativa del Departamento de C. en reconocer la pensión de sobrevivientes a una mujer en condiciones de marginalidad, a quien no se le reconoce el derecho porque se ha extraviado la resolución que reconoció la pensión a su esposo, vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y a la igualdad ante la ley

5. El caso concreto. El principio de solidaridad y el derecho sustancial prevalecen sobre las cuestiones formales. No se justifica que el Estado arriesgue los derechos fundamentales de los asociados por la falta de un documento que debe reposar en la propia administración

   El caso objeto de examen muestra de manera clara el divorcio existente entre la realización de la justicia material, propia del Estado Social de Derecho, y el culto ciego al formalismo. Los hechos narrados por la accionante dan cuenta de realmente acaecido así:

   La señora T. de J.C. de C. de 85 años de edad residente en Cereté (C.) afirma que su esposo fallecido en el 2004, estuvo pensionado desde el año de 1966 por el extinto Departamento Administrativo de Salud DASALUD, cuyos archivos y pagos pasaron al Departamento de C.. Al solicitar su pensión de sobreviviente, la Gobernación le respondió que no podía reconocer la mencionada prestación porque estaba extraviada la resolución que reconoció la pensión a su esposo.

   Los términos de esta controversia hacen que la Corte Constitucional insista en que los valores de la dignidad humana y de la solidaridad, así como el principio de prevalencia del Derecho sustancial y el postulado de la eficacia de la gestión pública son infinitamente superiores a los aspectos de índole puramente adjetiva y al trámite administrativo, de tal modo que las obligaciones sociales del Estado, contempladas en el artículo 2º de la Constitución, no pueden supeditarse a la nimiedad del formalismo, ni puede por esa misma causa, postergarse indefinidamente como en este caso, la cristalización de objetivos que inciden en los derechos fundamentales de personas en ostensible debilidad manifiesta. Por lo tanto, la Sala considera:

1. Que el derecho de petición, es la garantía fundamental primeramente trasgredida por la entidad accionada, cuya interpretación por la jurisprudencia permite entender que se viola el artículo 23 Superior, cuando una entidad administrativa, sin resolver el fondo de la petición, responde a un peticionario respecto al trámite que está surtiendo su solicitud cuando ese no ha sido el objeto de la misma, y más aún cuando la respuesta se da de manera reiterada e indefinida.

2. No sólo se vulnera el derecho de petición, sino que además, se dificulta el ejercicio de los derechos prestacionales poniendo en peligro el goce de la pensión sustitutiva. El proceder de la Gobernación es también contrario a los principios de buena fe y confianza legítima pues se trasladó sorpresivamente a la parte más débil de la controversia, la carga de demostrar una situación cuya prueba e información debe estar en manos de la propia administración. Los derechos de los administrados no pueden verse truncados por el descuido administrativo con el que se maneja el archivo de un ente estatal. Como lo viene reiterando esta Corporación, la ''responsabilidad de acreditar sobre la ocurrencia de un determinado acto, situación o circunstancia ocurridos durante el cumplimiento de las funciones públicas se mantiene en cabeza de la misma administración'' Sentencia T-1160 A de 2001, reiterada en T- 210 de 2005. .

3. Los titulares de derechos prestacionales, quienes a través del derecho de petición solicitan el reconocimiento de sus pensiones, no pueden ser víctimas de la desorganización administrativa, por falta de coordinación entre las diferentes entidades que participan en el proceso de reconocimiento de dichas prestaciones. También a este respecto dijo la Corte que ''la función pública ha sido puesta al servicio de los intereses colectivos y se ejerce en beneficio de los asociados, no en su contra. De tal modo, que quienes la desempeñan no tienen por cometido - como suele creerse en algunas dependencias- el de obstaculizar y complicar la vida de las personas y su normal actividad, sino el de contribuir, dentro del ámbito de las atribuciones que a cada organismo y funcionario corresponden, al desenvolvimiento armónico y ordenado de las múltiples relaciones propias de la convivencia social.'' Sentencia T-578 de1994.

4. El conflicto trabado entre la administración y la peticionaria en esta tutela se revela interminable, cuando en sentir de esta Sala la situación examinada envuelve circunstancias que se muestran concordantes y, con apoyo en ellas, es posible establecer la calidad de pensionado del señor D.C.H. y el consecuente derecho a la pensión que le asiste a su esposa. Las pruebas que avalan tal afirmación son las siguientes:

   (i) Es la propia entidad accionada quien tiene la certeza de que el señor D.C.H. es pensionado del Departamento de C. folio 29 del expediente.

   (ii) Existe prueba fehaciente de que el Señor C. Herrera fue pensionado de DASALUD, y el pago de las mesadas de esos pensionados pasó al Departamento de C.;

   (iii) La accionante sostiene en la demanda, sin que exista prueba que desestime o confronte tal afirmación, que su esposo murió en el mes de octubre de 2004 y hasta esa época recibió la pensión de vejez ;

   (iv) De las pruebas que pudo allegar al expediente la demandante se encuentra una, del año 1967, en donde ya le cancelan las mesadas atrasadas del año 1966, y se lee : ''en la cuenta conste que el pago se hizo según resolución No. 0423 de 1966 emanada de la Dirección Departamental de Higiene''

   (v) A folio 13 del expediente, también existe copia de la nómina de pago de las pensiones correspondientes a los pensionados de la Dirección Seccional de Salud de C. en el año 1993, en cuyas casillas dice: Nombre Completo: C.H.D.. Cargo que desempeña: Pensionado. Sección o grupo: Resolución 00423 de 1966.

   (vi) La entidad accionada en su intervención señala, que existe un documento que da cuenta del tiempo de servicio prestado por e1 señor CABALLERO HERRERA a la Administración Departamental, y es un oficio remitido por la oficina jurídica del ministerio de salud pública, donde se consultaba por parte del jefe del servicio seccional de salud, si el señor D. tenía derecho al pago retroactivo de las mesadas desde el momento en que fue pensionado. De este oficio, en palabras de la propia Secretaria de Gestión Administrativa de la Gobernación de C. en su intervención ante el juez de tutela, ''se puede deducir, que efectivamente cumplió su tiempo de servicio y presentó renuncia voluntaria a su cargo después de adquirir el derecho a la pensión''.

5. Así las cosas, abstenerse de reconocer la pensión sustitutiva a la accionante alegando un requisito como es el del extravío de la resolución que reconoció esa pensión en cabeza del S.D.C., es caer en un excesivo ritual manifiesto dándole prevalencia a las formas y sacrificando el goce de un derecho prestacional en cabeza de una mujer de 85 años de edad absolutamente desamparada y que según lo afirma en el expediente, vive de la pensión de su esposo.

6. El juez de tutela ha debido atender los dictados constitucionales que obligan a un trato preferencial para las personas de la tercera edad y titulares de un derecho fundamental como es el de la sustitución pensional dadas las condiciones de desamparo en las que se encuentra la accionante. Se reitera la jurisprudencia según la cual, procede el reconocimiento de un derecho pensional en sede de tutela siempre que el juez haya verificado previamente la afectación del mínimo vital del peticionario. Corte Constitucional sentencias T-671/00, 730/00, T-1565/00, T-775/00, T-1294/00, entre otras.

   Por todo lo anterior, la Corte amparará a la accionante en sus derechos claramente vulnerados, pues una solución de esta naturaleza impide que las fallas de la administración se trasladen a los asociados, responde a los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad que en términos del artículo 20 superior guían el desempeño de la función administrativa y actualiza los postulados de la buena fe que se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.

   En el presente caso, por lo demás, es incontrovertible que los instrumentos judiciales ordinarios son ineficaces para obtener la restitución de los derechos vulnerados, por lo que la alternativa de protección más adecuada es la concesión de efectos definitivos al amparo constitucional solicitado.

En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,