Sentencia de Constitucionalidad nº 613/09 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2009

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano D.R.C.O. presentó acción de inconstitucionalidad para que se declare inexequible el numeral 8° (parcial) del artículo 3° de la Ley 1274 de 2009.

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltando las partes demandadas:

Ley 1274 de 2009

por la cual se establece el procedimiento de avalúo para las servidumbres petroleras

“Artículo 3. Solicitud de avalúo de perjuicios. Agotada la etapa de negociación directa sin que hubiere acuerdo sobre el valor de la indemnización que deba pagarse por el ejercicio de las servidumbres o sin que hubiere sido posible dar el aviso formal al propietario, poseedor u ocupante de los terrenos o al dueño de las mejoras, por lo menos dos (2) veces durante los veinte (20) días anteriores a la solicitud de avalúo de perjuicios, el interesado presentará ante el Juez Civil Municipal de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble, la solicitud del avalúo de los perjuicios que se ocasionarán con los trabajos o actividades a realizar en ejercicio de la servidumbres de hidrocarburos, la cual contendrá los siguientes requisitos:

1. Nombre y prueba de existencia y representación del interesado.

2. Copia del título o documento en el que consten los derechos a explorar, explotar o transportar hidrocarburos del interesado.

3. Ubicación del inmueble o predio objeto de las servidumbres de hidrocarburos y la identificación del área a ocupar permanente o transitoriamente con los trabajos de exploración, explotación y transporte de los hidrocarburos, sus linderos y la extensión de la misma.

4. Identificación y descripción de las construcciones, cercas, cultivos, plantaciones, pastos y mejoras que resulten afectadas con la ocupación y el ejercicio de las servidumbres de hidrocarburos.

5. Constancia de la entrega del aviso o prueba de la imposibilidad de su entrega.

6. Descripción de las actividades a adelantar en los terrenos a ocupar.

7. Identificación del dueño u ocupante de los terrenos o de las mejoras y lugar donde puede ser notificado de la solicitud.

8. Recibo de consignación a órdenes del Juzgado de la suma correspondiente al valor del avalúo comercial realizado por el Instituto A.C. o por un profesional adscrito a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio debidamente reconocida, como depósito judicial a favor del propietario, poseedor u ocupante de los terrenos o de las mejoras por los perjuicios a ocasionar con la ocupación y ejercicio de las servidumbres.

9. Copia del acta de la negociación fallida”.

D.R.C.O. presentó acción de inconstitucionalidad contra el numeral 8° (parcial) del artículo 3° de la Ley 1274 de 2009, por considerar que dicha norma viola los artículos 13, 26 y 333 de la Constitución Política.

1. Partiendo de la base de que en Colombia no existe la profesión de ‘avaluador’, y que, por tanto, ésta ha de ser considerada ‘una ocupación, arte u oficio de libre ejercicio’ a lo largo del territorio, el demandante considera que la norma impide a los avaluadores desempeñarse como tales en lo que respecta al avalúo de los perjuicios de las ‘servidumbre petroleras’ por cuanto les exige estar adscritos ‘a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio, debidamente reconocidas’. Esto, a juicio del demandante, implica que un proyecto petrolero de este tipo no puede contar con un solo avaluador, sino que debe recurrir a varios de ellos. Tal situación, considera, conlleva una violación de la libertad de ejercer profesión u oficio, contemplada en el artículo 26 de la Constitución Política. Dice al respecto la demanda,

   “No existe en Colombia la profesión de avaluador (ver sentencia C-1265 de 2000).

   ‘Sólo la ley podrá exigir títulos de idoneidad’ (artículo 26, CP).

   La acreditación no implica crear profesiones, como sería la del avaluador, cosa que sólo puede hacer la Ley que puede exigir títulos de idoneidad.

   Si algún día el Congreso legisla sobre la materia y crea la profesión de avaluador en Colombia determinará cuál será el organismo de acreditación. Curiosamente hoy conviven legalmente el RNA público en la Superintendencia de Industria y Comercio trasladado al ONAC y muchos RNA privados.

   […]

   Al no existir la profesión de avaluador, la actividad valuatoria en Colombia está dentro de ‘las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social’ (art. 26, CP)

   Si la actividad valuatoria es una ocupación, arte y oficio es de libre ejercicio, es abiertamente inconstitucional que la Ley diga que … un avalúo sólo lo puede hacer un profesional, (que no existe), adscrito a una agremiación de lonja de jurisdicción del predio.

   […]

   A título de ejemplo, cualquier médico, abogado, economista, arquitecto, ingeniero, odontólogo, ecólogo, secretaria o periodista, puede ejercer su profesión en cualquier parte del territorio nacional sin limitación alguna, eso sí, si es graduado y matriculado o acreditado dentro de su profesión.

   Y si es una ocupación, arte u oficio como la del carpintero, albañil, hojalatero, pintor, tornero, peluquero, o estilista, celador, guardaespaldas, cosechero, conductor, buldocero, soldador, mecánico, montallantas, maromero, etc., el ciudadano se puede desplazar por todo el territorio nacional en busca de trabajo y remuneración digna, no se entiende porqué sólo al avaluador se lo limite a ejercer su ocupación, arte u oficio dentro de los límites de una jurisdicción por donde pase un tubo y él viva o actúe como avaluador local, tal como lo ordena la Ley 1274 en el texto que demando como inconstitucional. Los otros avaluadores que cubre otras partes del territorio nacional, con iguales o mejores conocimientos, así sean vecinos, quedan automáticamente por fuera.

   […]

   Para la ilustración de la Corte no se entiende que si un oleoducto, poliducto o gasoducto, cruza por varios departamentos, -como hoy ocurre-, los avaluadores que van a tasar las servidumbres y perjuicios tengan que ser diferentes para cada tramo que cruce un departamento.

   Si va del C., pasa por Boyacá, M. y Cundinamarca como un ejemplo, o por C., Arauca, Norte de Santander, M., y bolívar, para cada tramo hay que nombrar un perito de cada jurisdicción, si se entiende como tal a un departamento.

   Se perdería la posibilidad de una unidad de criterio.

   Sería tan absurdo como pretender que el trazado de una carretera que cruzara por varios departamentos fuera obligatorio que el diseño de cada tramo tendría que encargarse a los ingenieros inscritos en las Sociedades de Ingenieros de cada departamento y no podría encargarse a una firma consultora con sede en Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena o cualquier ciudad o pueblo de Colombia, o aún del exterior, si se aplican tratados internacionales. Hoy ingenieros colombianos diseñan y construyen vías, represas, edificios, centrales hidroeléctricas, redes de ingeniería en Panamá, Costa Rica, República Dominicana, Perú, Ecuador y Brasil.

   El tema sería más espinoso si se lleva al extremo la interpretación del término jurisdicción que la Real Academia define, -entre varias definiciones-, al ‘territorio en que un juez ejerce sus facultades de tal’, porque ya habría que buscar al avaluador profesional, -que legalmente no existe-, en cada municipio por donde pasa la tubería. Sería cosa de no acabar. En el artículo 4° de la Ley 1274 de 2009 se establece que la autoridad competente para conocer la solicitud de avalúo de las servidumbres de hidrocarburos será el Juez Civil Municipal de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble que deba soportar la servidumbre.”

2. En segundo lugar, considera que la norma en cuestión desconoce la libertad de competencia (art. 333, CP) al limitar el ejercicio de la actividad de avaluador de algunos ciudadanos, mientras que “(…) profesionales en otras ramas o no profesionales, ejercemos en todo el territorio nacional.” Al respecto, el demandante añade lo siguiente,

   “Quienes, como el suscrito, actuamos en Colombia como avaluadores, nos vemos obligados a conocer y a estar al día con todas las normas aplicables a nuestra ocupación, arte u oficio.

   Así conocemos el texto del Decreto 2474 de 2008 reglamentario parcialmente de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 expedido el 7 de julio de 2008, que en su artículo 83, segundo párrafo sobre avalúos comerciales para arrendamientos y adquisición de inmuebles para las entidades estatales reglamenta así:

   ‘Para efectos de la adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo comercial que servirá como base de la negociación. Dicho avalúo podrá ser adelantado por el Instituto Geográfico A.C. o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada en el Registro Nacional de Avaluadores’

   Hoy la función de registro de solicitudes de avaluadores que llevaba la Superintendencia de Industria y Comercio fue trasladada a la ONAC (Organismo Nacional de Acreditación de Colombia por mandato del Decreto 4738 de 2008, diciembre 15).

   Para el suscrito es un texto simple, claro, que no habla de profesionales ni de jurisdicción, que ojalá hubiera sido el texto expresado en la Ley. Pero lamentablemente no fue así.

   Sé que una cosa es una Ley y otra un Decreto reglamentario de una Ley.

   Lo que un Ingeniero Civil no entiende muy fácilmente es por qué el Estado dicta tantas normas sobre una misma materia que a veces no son coherentes y muchas otras son contradictorias.”

3. Finalmente, la demanda alega que la norma parcialmente acusada viola el principio de igualdad (art. 13, CP) al discriminar a los avaluadores frente a las demás profesiones u oficios. Afirma el demandante,

   “En cuanto rompe con el principio de igualdad que tenemos todos los ciudadanos a ejercer nuestra profesión, ocupación, arte u oficio al discriminar que para hacer el avalúo de unas servidumbres y perjuicios sólo lo pueda hacer un profesional adscrito a una agremiación de Lonja de la jurisdicción del predio (objeto de servidumbre y/o perjuicios).

   La norma legal debe ser universal y no discriminatoria.

   Además, al mencionar a un profesional, que como ya expresamos en el campo de los avalúos no existe legalmente en Colombia, deja por fuera a las personas jurídicas que también ejercen la actividad valuatoria, con gran capacidad y responsabilidad a nivel nacional e internacional como es le caso de la firma INDIRICO SA que legalmente represento y que únicamente se dedica a la actividad valuatoria en todo el territorio nacional.

   Concretamente, para el gasoducto Cimitarra (Santander) Puerto Berrío – Medellín (Antioquia) en el pasado y recientemente para el gasoducto de Barbosa (Antioquia) a Copacabana, Guarne, Rionegro y Marinilla en el Departamento de Antioquia que entre ambos cruzan la jurisdicción de 11 municipios hicimos estudios valuatorios para una empresa privada multinacional.

   Los señores magistrados se podrán imaginar lo que habría sido el problema de contratar once avaluadores, uno por cada municipio, cada uno con sus propios análisis y criterios y la interpretación de once informes diferentes por parte del cliente que debe al final de cuentas negociar y/o enfrentar a los propietarios de los lotes que serán objeto de servidumbre y/o perjuicios.”

1. Ministerio de Minas y Energía

   El Ministerio de Minas y Energía, mediante apoderado, participó en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que declare exequible la norma demandada. A su juicio, la norma acusada no viola la libertad de ejercer profesión y oficio, la libertad económica ni el principio de igualdad.

   1.1. En la primera parte de su intervención, el Ministerio considera que no existe vulneración alguna a los artículos 24, 25 y 26 de la Constitución Política, por considerar que la exigencia que la ley contempla al ejercicio de los avaluadores, a propósito de las servidumbres petroleras, no tiene por objeto regular dicha profesión u oficio, sino establecer condiciones razonables para su ejercicio en ese caso específico. Mal puede entenderse que se trate de una violación al ejercicio de la libertad de ejercer profesión u oficio.

   A juicio del Ministerio, la jurisprudencia constitucional no ha expresado que la profesión de avaluador no exista, “(…) todo lo contrario, la corporación manifiesta que por ser una profesión u oficio no calificada por la ley como de riesgo social, su ejercicio es libre.” Considera que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa en materia de procedimientos judiciales “consideró prudente, pertinente y conveniente que el avaluó comercial fuera realizado por un ‘profesional adscrito a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio debidamente reconocida’ en tanto busca garantizar que dentro del proceso de solicitud de avaluó actúen y/o participen avaluadores calificados y cualificados y que pertenezcan a una agremiación de la lonja que garantice su responsabilidad, su confiabilidad y profesionalismo.” El Ministerio sostiene que la imposición de servidumbres petroleras obedece a razones de utilidad pública e interés general. Por lo tanto, considera que “(…) el legislador está en toda la libertad de establecer los requisitos y trámites necesarios para el avalúo de los prejuicios que se causaran a los predios. En ese orden de ideas, el legislador puede establecer limitaciones y restricciones que garanticen el interés general y la utilidad pública sobre el interés particular, es decir el legislador entiende que por tratarse de bienes de interés general y utilidad pública se requieren mayores requisitos en la avaluación, sin que con ello se estén vulnerando derechos fundamentales a la libertad de escoger profesión u oficio, al trabajo a la libertad de desplazamiento en el territorio nacional, pues como se dijo, libertades deben ceder ante el interés general en este caso. || Bajo este contexto podríamos entender que por tratarse de un proceso o solicitud ante autoridad judicial que se realiza en aras de utilidad pública e interés general, existe un mayor riesgo de orden social y en consecuencia puede el legislador establecer en el presente caso requisitos especiales a la actividad de evaluación, sin que por ello se vulneren derechos fundamentales.”

   Para el Ministerio, “(…) es más que evidente que la ley 1274 de 2009 establece restricciones en virtud del interés colectivo pues se trata de la avaluación en virtud de utilidad pública de servidumbres de hidrocarburos, en consecuencia se habilita al legislador para disponer de medidas que permitan garantizar el interés general sobre el interés particular, pues la libertad de ejercer profesión u oficio no es absoluta y, por el contrario, el ordenamiento jurídico (la ley) plasma respecto de ella importantes restricciones, en guarda del interés colectivo. || De esta manera, no es absurdo que el legislador establezca que quien ejerce la profesión y oficio de avaluador debe estar adscrito a una agremiación de lonja de la jurisdicción del predio debidamente reconocida, para efecto de avaluar las servidumbres de hidrocarburos que son de utilidad pública.”

   1.2. En la segunda parte de su intervención, el Ministerio sostuvo sucintamente, que tampoco hay desconocimiento del principio de igualdad (art. 13) o de la libertad de competencia (art. 333). Afirmó que “[d]e modo alguno el aparte demandado de la Ley 1274 de 2009 vulnera el derecho a la libre competencia y a la igualdad, pues por razones de utilidad pública e interés general, el legislador prefiere que quien realice la avaluación de la servidumbres de hidrocarburos se encuentre inscrito en la lonja de la jurisdicción del predio. Así las cosas, no se pude hablar de vulneración al derecho al trabajo, a la libre competencia y a la igualdad, pues la actividad de evaluación en general no se impide y/o obstruye con la disposición del legislador.” De esta manera, solicita descartar los argumentos del demandante.

2. Ministerio de Educación

   El Ministerio de Educación Nacional participó en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse de fondo en el presente caso, por ‘ineptitud sustantiva de la demanda’. A su parecer, “[e]n la demanda no se indicó la oposición objetiva y verificable de las normas acusadas”, tal como lo ha exigido reiteradamente la jurisprudencia constitucional. Afirma que “(…) el demandante no explica en forma clara y precisa cómo es que los artículos acusados desconocen la Carta Política.”

3. Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH

   El J. de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Hidrocarburos participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada por el demandante. Su posición se funda en considerar que la medida es razonable, en términos constitucionales, y que no anula o regula de manera significativa el ejercicio de las personas dedicadas al avalúo.

   3.1. En primer lugar, la Agencia considera que la exigencia prevista en el numeral 8 del artículo 3° de la Ley 1274 de 2009, “(…) no desborda la competencia constitucional del legislador y tampoco desconoce los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, a los cuales se ha ceñido el legislador en el caso concreto.” Justifica esta afirmación con las siguientes palabras,

   “El legislador revistió de validez y eficacia los avalúos comerciales realizados privativamente por el Instituto A.C. o por un profesional adscrito a una agremiación localizada en la jurisdicción del predio, objeto de servidumbre. Pues bien, la norma permite al referido instituto y los profesionales adscritos a una agremiación de lonja, dentro de la jurisdicción, a practicar el avalúo de perjuicios.

   Dicha medida, recoge una limitación que sin duda descansa, y de hecho, se justifica en la naturaleza y procedimientos especiales que imponen el desarrollo de las actividades de exploración, producción, transporte, refinación y distribución de hidrocarburos. Así, el artículo de la mentada ley califica a la industria de los hidrocarburos como de utilidad pública, sintagma general que explica la carga del legislador de garantizar la realización de los cometidos de interés general mediante la consagración del derecho real de servidumbre, de orden legal. So pretexto de lo anterior, la sunción de los perjuicios causados en función de la servidumbre, en modo alguno podría adolecer de elementales garantías a favor de los directos afectados –titulares de los predios o de derechos reales, representadas en un procedimiento dotado de etapas y prerrogativas suficientes de cara a una reparación integral.

   Así pues, las medidas implementadas por el legislador comportan la defensa de derechos e intereses no sólo de la industria petrolera sino, particularmente, de los sujetos pasivos, afectados por el ejercicio de la servidumbre legal.

   En otras palabras, el legislador funda las exigencias recogidas en la denominada ley de servidumbres, en un juicio de ponderación en donde aquilata el interés público y sus efectos, por una parte, y los derechos e intereses particulares de los afectados por el derecho real, por otra parte, para estructurar un debido proceso que definiera y respaldara una limitación ope lege dentro de los márgenes de juridicidad y tutela de derechos constitucionales y legales de titularidad de los interesados.”

   3.2. En segundo lugar, la Agencia sostiene que “(…) el requisito relativo al carácter profesional no se constituye en una medida ablativa en términos absolutos de la libertad constitucional de escoger libremente profesión u oficio (artículo 26 del texto constitucional); del principio de igualdad (artículo 13 constitucional) y de la libre competencia económica (artículo 333 del texto constitucional).” A su parecer, la medida es idónea y, en cualquier caso, no afecta el ‘núcleo duro’ de las libertades y derechos invocados por el accionante.

   3.2.1. Con relación a la libertad de escoger profesión u oficio, la ANH, afirma que “(…) la declaratoria de utilidad pública de la industria de hidrocarburos apareja el reconocimiento legal del derecho de servidumbre de ocupación de terrenos, para facilitar la construcción de infraestructura, instalación de obras y servicios propios en pro del beneficio del recurso de los hidrocarburos. Esta función apareja prima facie la adecuación de procedimientos que prevengan el abuso en el ejercicio del derecho real, que se traduce en un deber del legislador de rodear de garantías, es este caso a través de instituciones de reconocido prestigio o de profesionales adscritos a las agremiaciones en una determinada jurisdicción, que hagan efectivo el amparo de los derechos de los afectados mediante el restablecimiento o reparación integral de los perjuicios.”

   3.2.2. En cuanto al principio de igualdad (art. 13, CP), advierte que la medida no se “edifica en un criterio potencialmente discriminatorio”. Además, señala que “(…) la demanda resulta huérfana de argumentos convincentes para pretender desconocer el libre confeccionamiento de normas a cargo del legislador. Prima en este caso, el principio democrático.”

   3.2.3. Finalmente, sobre la libre iniciativa económica, la ANH afirma que, “[e]n puridad, los cometidos de interés general que evocan las razones e intereses de una colectividad, se conservan en la declaratoria de utilidad pública de la industria de los hidrocarburos, por lo que las restricciones en las facultades para actuar como avaluadores, en nada soslaya el contenido fundamental de esta libertad, máxime si dicha medida es efectivamente autorizada por el legislador.”

   3.3. Concluye entonces la ANH que de acuerdo con las consideraciones anteriores “(…) la idoneidad de la medida, antes desarrollada, sumada a la necesidad de adoptarla por la pretendida búsqueda de garantías a favor de los afectados, resulta suficiente para refrendar la constitucionalidad del precepto demandado.”

El Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia, mediante el concepto N° 4757, para solicitar a la Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse de fondo con relación a la demanda en cuestión.

Para el Director del Ministerio Público, la Corte debe inhibirse, “(…) toda vez que los cargos formulados contra la expresión demandada del artículo 3, numeral 8 (parcial), de la Ley 1274 de 2008, por la presunta violación de los artículos 13, 24, 25, 26 y 333 de la Constitución, no reúnen los requisitos para emitir un pronunciamiento de fondo porque no hay fundamentos que generen una verdadera controversia entre la expresión demandada y la Constitución, ya que se limita a reiterar el contenido de la disposición constitucional presuntamente violada, mencionando que las expresiones demandadas limitan la actividad del avaluador, sin señalar de qué manera se vulnera la normativa superior, como tampoco explica las razones ni el modo en que no es razonable o injustificable respecto de las demás ocupaciones, artes u oficios que no requieren formación académica, es decir, sin plasmar mínima y razonablemente las consideraciones jurídicas que le permitan hacer tales afirmaciones.”

El Procurador sostiene que la demanda incurre en ‘vicios sustanciales’ de acuerdo con los requisitos que debe cumplir una demanda de inconstitucionalidad a la luz de la Constitución, del Decreto 2067 de 1991 y de la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por eso solicita a la Corte Constitucional inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad el artículo 3, numeral 8 (parcial), de la Ley 1274 de 2009, por ‘ineptitud sustantiva de la demanda’.

1. Competencia

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

2. La demanda no contempla argumentos que puedan ser estudiados en sede de constitucionalidad, por lo que la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo

   La demanda de la referencia no presenta cargos susceptibles de ser conocidos en sede de constitucionalidad, pues, de acuerdo con las reglas aplicables y la jurisprudencia, no cumplen con los requisitos de ser ciertos y específicos.

   2.1. Como lo ha indicado de forma reiterada la Corte Constitucional, “el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.”[1]

   2.2. El segundo de los elementos de toda demanda de inconstitucionalidad, ‘el concepto de la violación’, supone la exposición de las razones por las cuales la persona considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la acción pública de inconstitucionalidad. Por esto, se ha indicado, al ciudadano le corresponde (i) hacer ‘el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas’ (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991); (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas; y (iii) presentar las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).[2]

   2.3. Las razones que presenten los ciudadanos en sus acciones públicas de inconstitucionalidad, deben permitirle a la Corte Constitucional hacer un pronunciamiento efectivo de fondo. De lo contrario, la efectividad del derecho político del ciudadano no podrá ser garantizada, pues la Corte terminará inhibiéndose.[3] Por tanto, las razones presentadas por el actor deber ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[4]

   2.3.1. Que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas, ha precisado la jurisprudencia “(…) significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[5] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[6] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.[7] Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.[8]”[9]

   2.3.2. Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “(…) las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’.[10] El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[11] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.[12]”[13]

   2.4. Ahora bien, con relación a algunos tipos de cargos determinados, como lo son aquellos por violación al principio de igualdad, la jurisprudencia constitucional ha establecido de forma más precisa cuáles son los requisitos mínimos con los que debe contar una demanda.

   2.4.1. De acuerdo con la sentencia C-1115 de 2004, ‘para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 [,] es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida’.[14] Al respecto añadió,

   “(…) el juicio de igualdad desborda la mera verificación referente a si se ha otorgado o no idéntico tratamiento normativo a todos los destinatarios de la ley, pues es claro que cuando los supuestos de hecho que definen la aplicación de ciertas consecuencias normativas cambian o varían en relación con algunos de tales destinatarios, es constitucionalmente admisible que el tratamiento reconocido a estos últimos sea sustancialmente distinto, sin que esa sola circunstancia haga presumir el quebrantamiento del precitado principio.

   Entonces, en relación con los destinatarios de la ley, es de resaltarse que la máxima de la igualdad se entiende quebrantada, no por el hecho de que el legislador haya previsto un trato desigual entre unos y otros sujetos, sino como consecuencia de que tal diferencia normativa resulte arbitraria y desprovista de una justificación objetiva y razonable, generando una verdadera discriminación. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el legislador goza de un cierto margen de libertad de configuración normativa para regular de manera diferente una determinada situación jurídica, diferencia que sólo resulta discriminatoria si no se encuentra razonablemente justificada.

   Por ello, en principio, las disposiciones que regulan aspectos relacionales o consagran diferencias de trato están amparadas por la presunción de constitucionalidad, de manera que su cuestionamiento por vía del control abstracto de constitucionalidad, cuando éste se origina en una presunta violación del principio de igualdad, le impone al demandante no solo la obligación de señalar el término de comparación, sino también, y de manera especial, la de exponer las razones por las cuales considera que esa diferencia de trato es arbitraria e injustificada y genera un trato discriminatorio.