Sentencia nº 25000-23-24-000-2001-90499-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 29 de Julio de 2010
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2001-90499-01 |
| Fecha | 29 Julio 2010 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010)
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-90499-01
Actor: COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA. - COCEVES
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 5 de abril de 2005 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda.
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LA DEMANDA
1.1.1. Pretensiones: La sociedad demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de la Resolución No. 1443 de 29 de diciembre de 2000 “por la cual se reorganizan unas rutas del servicio de transporte público colectivo de pasajeros autorizadas a la empresa Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., - COCEVES, con el fin de permitir la entrada en funcionamiento y operación del sistema Transmilenio”.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: 1) que se permita a los vehículos afiliados a la empresa operar nuevamente las rutas y horarios a que había sido autorizada previamente mediante las resoluciones de la Secretaría de Transporte y Tránsito del Distrito Capital de S. de Bogotá que se describen en los hechos. 2) Que se ordene el pago de los perjuicios e indemnizaciones que el acto acusado le ocasionó a la empresa demandante y a los propietarios de los vehículos afiliados a ella durante el tiempo que no pudieron operar las rutas señaladas, cuyo monto calculó en siete mil trescientos catorce millones quinientos sesenta mil pesos ($ 7.314.560.000).
1.1.2. Hechos:
La Secretaría de Tránsito y Transporte de S. de Bogotá autorizó a la empresa demandante para operar las siguientes rutas y horarios: a) Ruta 975 “El Rubí - El Lucero”, otorgada mediante Resolución No. 988 de 6 de noviembre de 1992. b) Ruta 976 “El Rubí – San Joaquín del Vaticano (Sotavento), otorgada inicialmente como Florida – Sotavento mediante Resolución No.322 del 10 de mayo de 1990 y modificada por Resolución 153 de 13 de abril de 1998. c) Ruta No. 797 “El Rubí – El Lucero” otorgada inicialmente como L. – Rubí mediante Resolución No. 322 de 10 de mayo de 1990.
La demandante sirvió las rutas mencionadas sin que en su contra se presentaran quejas o se iniciara investigación alguna.
Con motivo de la fase previa a la iniciación del servicio de transportes a cargo de TRANSMILENIO, esta entidad le solicitó a la demandante que consintiera en ser desplazada de las troncales de la Caracas y la Calle 80 a otras vías alternas, y como no consintió, la Secretaría de Transportes y Tránsito del Distrito Capital profirió la resolución acusada, la cual modificó las rutas que venía sirviendo, para lo cual suprimió el servicio en las troncales mencionadas y lo trasladó a otras vías de menos importancia, lo cual se concretó en enero de 2001.
En el artículo 9º el acto acusado revocó directamente las resoluciones que habían autorizado a la demandante a operar rutas, sin contar con su consentimiento.
De acuerdo con datos proporcionados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas - DANE -, en el primer trimestre de 2001 los vehículos de TRANSMILENIO transportaron 15.183.279 pasajeros y las rutas alimentadoras transportaron 2.153.184 pasajeros, los mismos que dejaron de transportar con grave perjuicio la demandada y otras empresas que operaban sobre la Avenida Caracas y la Calle 80.
La Resolución demandada se refirió a una Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., COCEVES, que es distinta de la demandante porque si bien esta originalmente tuvo ese nombre, desde marzo de 2000 se transformó en la Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., COCEVES.
1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación.
El demandante consideró violados los artículos 13, 29 y 365 constitucionales; los artículos 3, inciso 6, y 73 del C.C.A. (principio de imparcialidad); el artículo 11 inciso segundo del Decreto 1558 de 4 de agosto de 1998 y el artículo 36 ibídem. Igualmente los artículos 2 (numerales 1 y 2) y 75 de la Ley 79 de 1998.
Para sustentar la violación de las normas señaladas formuló las siguientes acusaciones:
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Las resoluciones que otorgan rutas y conceden horarios a las empresas de transporte son actos administrativos de carácter particular que confieren derechos como lo establecen el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Distrital 1558/98 que señala que las empresas en funcionamiento mantendrán sus derechos administrativos en cuanto a rutas y horarios mientras cumplan las condiciones exigidas para la prestación del servicio y el artículo 3-5 de la Ley 105 de 1993 que estableció que operadores del transporte público no tienen derechos especiales distintos de los previstos en los permisos y contratos de concesión.
No obstante lo anterior, el artículo 9 de la Resolución acusada revocó las resoluciones que habían otorgado rutas y horarios a la demandante sin consentimiento expreso y escrito de su titular, como lo exige el artículo 73 del C.C.A.
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A. expedir la Resolución acusada la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá violó el artículo 13 constitucional que instituye el principio de igualdad y el artículo 3º del C.C.A., que establece el principio de imparcialidad, pues actuó como juez en la actuación administrativa y también como parte porque integraba la Junta Directiva de TRANSMILENIO.
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Al expedir la resolución demandada se violó el debido proceso porque se desconocieron las leyes preexistentes, en este caso el artículo 73 del C.C.A., que obligaba a la administración a obtener el consentimiento de la sociedad demandante para poder revocarle las resoluciones que le otorgaban rutas; y no se observó la plenitud de las formas porque en los numerales quinto, noveno y undécimo la resolución trata sobre la reorganización y modificación de rutas, para lo cual no tenía competencia la Secretaría de Transporte y Tránsito Distrital porque el artículo 36 del Decreto 1558 de 1998 sólo le otorgaba competencias para reestructurar rutas oficiosamente. Anotó que la modificación de rutas es una decisión que, a la luz del artículo 35 ibídem, procede por solicitud de la empresa, quien no la solicitó.
Agregó que para que la reestructuración de rutas y horarios proceda se requiere: 1) que la necesidad de los usuarios lo exija, y 2) que se funde en un estudio técnico en condiciones normales de la demanda, requisitos que no se cumplieron porque en el concepto técnico No. 044 que contiene el estudio técnico referido respecto de las rutas de la empresa demandante y del cual se transcribieron apartes, no consta que los usuarios exigieran por necesidad su salida de la Calle 80 y Avenida Caracas, circunstancia que configura una falsa motivación.
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Afirmó que la resolución demandada apoyó la revocatoria de los actos que le habían otorgado rutas a la demandada en la sentencia C- 043/98 donde la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 de la Ley 336 de 1996 que reemplazaron el trámite de las licencias de funcionamiento e instituyeron la figura de la habilitación.
Sostuvo que esa sentencia señaló que la ley o los reglamentos, actos de carácter general, pueden desconocer derechos de los operadores para efectos de reorganizar y mejorar el servicio o cumplir las funciones de vigilancia y control de los servicios, entre otras circunstancias, pero en ningún caso justifica que se revoquen los actos en que se fundan esos derechos mediante un acto de carácter particular. Afirmó que dicha Secretaría es una entidad ejecutora por mandato de los artículos 1º y 2º del Decreto Distrital 1423/97.
Señaló, por otra parte, que ninguna norma jurídica le otorgaba la Secretaría mencionada competencia para revocar directamente resoluciones que otorgaban rutas de transporte,
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La resolución demandada desconoció que por mandato del artículo 3 literal c) de la Ley 105/93 la modalidad de transporte masivo prestado por la demandante debió primar sobre al interés económico y comercial de TRANSMILENIO, empresa que no tiene un interés social sino económico.
Desconoció igualmente que la Ley 79/98 obliga al Estado a la promoción de las cooperativas de transporte y en el artículo 75 le concede la prelación en la asignación de rutas y horarios cuando esté en igualdad de condiciones con los demás interesados en la prestación del servicio.
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La Resolución demandada revocó las rutas adjudicadas a una Cooperativa Integral de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., COCEVES, que es distinta de la demandante, quien originalmente tuvo ese nombre pero que desde marzo de 2000 se transformó en la Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba Ltda., COCEVES, como lo demuestran los certificados de existencia y representación legal expedidos por la Cámara de Comercio de Bogotá.
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La resolución demandada omitió dar cumplimiento al artículo 365 de la Constitución Política que establece que cuando el estado decide reservarse un servicio público deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que queden privadas de la prestación de dicho servicio.
Agregó que el Concejo Distrital profirió el acuerdo 004 de febrero de 1999 que creó el Fondo Cuenta para compra de vehículos de servicio colectivo, el cual autorizaba adquirir el parque automotor de servicio colectivo, incluido el de las empresas desplazadas por Transmilenio, pero ese acuerdo no constituye el cumplimiento del mandato del artículo 35 superior.
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