Sentencia nº 8658 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Julio de 1998
| Número de expediente | 8658 |
| Fecha | 03 Julio 1998 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Sujetos pasivos / OBRA DE INTERES PUBLICO - Financiación contribución de valorización / CONTRIBUCION DE VALORIZACIÓN - Evolución legal
Con el artículo 1º del decreto 1604 de 1966 se hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y se previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público sean éstas rurales o urbanas, con lo cual se amplió el criterio de interés local de la Ley 25 de 1921, a todas las obras de interés público que interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura. El artículo 5º de la ley 51 de 1926, entregó al gobierno nacional las funciones de liquidación y manejo de la contribución de valorización que por mandato de la ley 25 de 1921 se había asignado a juntas especiales creadas para cada obra. Por medio del decreto legislativo Nº 1957 de 1951, adoptado como ley de carácter permanente en virtud de la ley 141 de 1961, se autorizó al gobierno "para dictar normas sobre aplicación, liquidación y recaudación del impuesto de valorización establecido por el artículo 3º de la ley 25 de 1921 y para liquidar y cobrar dicho impuesto por trayectos de las obras con base en el presupuesto de las mismas, antes de su completa terminación". Mediante los artículos 8 y 32 del decreto ley 3160 de 1968, se introdujeron modificaciones a la anterior legislación.
PRINCIPIO COSTO BENEFICIO / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Conformación / CONTRIBUCION DE VALORIZACIÓN - Causa
El artículo 9º del decreto 1604 de 1966 actualmente vigente, consagra el principio conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el principio costo-beneficio, en virtud del cual el monto total distribuible en contribuciones de valorización por una obra está integrado por dos factores, que son, el costo de la obra y el beneficio que ella produce, con lo cual se fijó como base de la contribución el costo de la obra dentro de los límites del beneficio, pues la obligación de pagar una contribución de valorización tiene como causa el beneficio que un predio recibe como consecuencia de la realización de una obra pública, pero dicho beneficio no se mira de manera aislada, sino en relación con el costo de la obra, dentro de la cual, según la norma en mención, están "todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento(30) mas, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones". Tal beneficio no puede ser teórico, por cuanto la contribución no se causa por la simple realización de una obra sino por la valorización que la obra produzca a los inmuebles con ella beneficiados. Por ello, en ningún caso, la contribución asignada a un predio puede ser superior al beneficio que reciba o haya de recibir el contribuyente con la realización de la obra.
FACULTAD IMPOSITIVA NACIONAL / ELEMENTOS DE LA OBLIGACION TRIBUTARIA - Fijación / POTESTAD TRIBUTARIA DERIVADA / TARIFAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES - Fijación / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Facultad Impositiva / COSTOS DE SERVICIOS - Recuperación
Bajo la vigencia de la Carta de 1886, el Congreso tenía la facultad constitucional de imponer tributos, facultad que de manera subordinada a la Constitución y la ley, se reconocía a las entidades territoriales. De acuerdo con el texto del artículo 338 de la Constitución Política de 1991, solo el Congreso puede crear o autorizar la creación de tributos, es decir, fijar directamente los elementos esenciales de los gravámenes fiscales, o autorizar su determinación por parte de los otros organismos de representación popular dentro de los límites que al efecto les señalen. Así mismo, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales tienen potestad tributaria derivada, tal como se desprende de la interpretación armónica de los artículos 150 Nº 12, 287 Nº 3, 338, 300 Nº 4 y 313 Nº 4 de la Carta Fundamental, pues el establecimiento de un tributo dentro del ámbito de su jurisdicción, tiene como límite, respectivamente, la ley de creación, o la previa autorización legal en donde se fijen las condiciones y límites de los tributos. La nueva Carta, sin embargo, introdujo en el inciso segundo de su artículo 338 la posibilidad de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, permitan a las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y de las contribuciones que cobren a los contribuyentes, "como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen", siempre y cuando el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, sean fijados por las leyes, las ordenanzas y los acuerdos.
BENEFICIOS POR OBRAS DE VALORIZACION - Clases / METODOS DE DISTRIBUCION DE CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Clases / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Determinación / METODO SIMPLE DE FRENTES - Concepto / METODO SIMPLE DE AREAS - Concepto / METODO DE FACTORES DE BENEFICIO - Concepto
Existen diversas clases de beneficios por causa de la realización de una obra de interés público, pues unos son los beneficios que modifican las calidades y características materiales de los inmuebles, o beneficios objetivos, y otros los beneficios que no implican un cambio material sino de condiciones de situación. Distintos son los beneficios por obras en sectores rurales tales como obras viales y de adecuación de tierras, y obras en sectores urbanos, y también según las clases de obra, la necesidad que han de satisfacer o el servicio que han de prestar, todo lo cual pone de presente la existencia de distintos sistemas y métodos para definir los beneficios. De otra parte de acuerdo con la doctrina existen diversos métodos para distribuir la contribución según las modalidades del beneficio a la propiedad inmueble, de los cuales dependerá que el gravamen resultante guarde proporción con los respectivos beneficios y no sobrepasen en sus montos la valorización razonablemente calculada para cada inmueble con motivo de la ejecución de la obra. Dentro de los diversos métodos existentes figuran los siguientes: el simple de frentes, el simple de áreas, el combinado de áreas y frentes, el de factores de beneficio, el de los dos avalúos y el de factores únicos de comparación. Encuentra la Sala necesario precisar las características de los diversos métodos enunciados. El método simple de frentes se emplea en las obras en que los inmuebles reciben beneficio en proporción directa a la longitud de su frente a la obra, como en la construcción de pavimentos, andenes, arborización y alumbrado en vías públicas urbanas, en donde se puede tomar el frente de los predios como única base para la distribución de las contribuciones de valorización. El método simple de áreas, se utiliza en las obras que extienden sus efectos de beneficio a todo el inmueble de manera uniforme y el monto total que va a distribuirse se reparte proporcionalmente a las áreas beneficiadas. El método combinado de áreas y frentes, tal como su nombre lo indica implica la utilización de los dos métodos y se emplea por lo general distribuyendo al 50 del costo en proporción a los frentes de los inmuebles y el otro 50 en proporción a las áreas. El método de factores de beneficio, considerado como el más completo, toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de gravarse, pero calificando en cada uno de ellos mediante la utilización de diversos factores, las respectivas características y condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios que han de obtenerse. En el factor de localización o valor, se incluyen aspectos como la localización del predio y sus distancias a los centros de atracción económica, calidad de suelo, utilización de terrenos.
CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Inexistencia de Extralimitación
Observa la Sala que las normas acusadas no consagran ni un sistema ni un método para definir los beneficios, pues su determinación corresponde en cada caso a la Dirección Nacional de Valorización de acuerdo con lo previsto en los artículos 32, 34 y 35 del Decreto 1394 de 1970, lo que quiera decir que en tratándose de la contribución de valorización por obras nacionales el decreto reglamentario acusado no fija ningún sistema ni método en particular. Es evidente que el acto acusado fija en cambio todo un trámite para llegar a la distribución de la contribución de una obra, dentro del cual se deben tener en cuenta el sistema y método que ha de fijar la Dirección Nacional de Valorización.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
CONSEJERO PONENTE:
DELIO GOMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá D.C., Tres ( 3 ) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Radicación número: 8658
ACTOR: LUIS FRANCISCO APARICIO DI LUCIA
Referencia: DECRETO GOBIERNO NACIONAL
FALLO
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A, el ciudadano L.F.A.D.L., en su propio nombre, demanda a la Nación, representada por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Transporte, para que se declare la nulidad de los artículos 25 a 37 del decreto reglamentario No 1394 de 1970, por el cual se reglamentan normas sobre valorización .
No observando la Sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia.
ACTO ACUSADO
Las normas acusadas son del siguiente tenor:
por el cual se reglamentan normas sobre valorización
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 3º de la ley 25 de 1921 estableció el impuesto de valorización como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local.
Que el decreto 219 de 15 de febrero...
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