Sentencia de Tutela nº 451/08 de Corte Constitucional, 9 de Mayo de 2008

1. Demanda de tutela y contestación

   1.1. Hechos relatados por el demandante

   La ciudadana A.P. Lozada, identificada con C.C. 79.320.129 de Bogotá, se encuentra desplazada por la violencia en Bogotá. Es una mujer cabeza de familia por haber sido la única proveedora de su núcleo familiar -ya que su esposo está desempleado-; actualmente, sin embargo, está desempleada. Su núcleo familiar fue beneficiario de una prórroga de Ayuda Humanitaria de Emergencia en abril de 2006; sin embargo, únicamente se le hizo entrega de algunos de los elementos constitutivos de tal Ayuda, a saber, un mercado y $110.000 por concepto de apoyo para pago de arrendamiento. Desde entonces no ha recibido más ayudas, a pesar de encontrarse en situación de precariedad socioeconómica junto con su núcleo familiar, dada su condición de desplazamiento forzado.

   La señora P. interpuso una acción de tutela contra Acción Social para obtener la protección de sus derechos fundamentales. En la acción de tutela se narran los siguientes hechos:

   ''1. Soy una persona víctima del fenómeno del desplazamiento forzado desde el municipio de El Limón (Caquetá), y actualmente me encuentro debidamente registrada dentro del RUPD.

2. Una vez fui incluida junto a mi núcleo familiar, recibí la atención Humanitaria de Emergencia para atender nuestras necesidades básicas mínimas. Dicha ayuda la recibí en el año 2001.

3. Hasta el mes de abril de 2006, solicité la primera prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia, la cual me fue concedida.

4. No obstante, dicha prórroga me fue dada de manera incompleta, pues tan sólo recibí un mercado y 110.000 de arrendamiento; esto es, recibí la prórroga tan sólo por un mes, debiéndose entregar por tres meses de acuerdo al art. 21 del decreto 2569 del 2000.

5. Por lo anterior, realicé un derecho de petición solicitando el complemento de la prórroga, puesto que por mi estado de necesidad socioeconómica así lo requería.

6. A pesar de haber radicado mi derecho de petición el 18 de octubre de 2006, hasta la fecha presente, Acción Social no me ha dado una respuesta, por lo cual se ha incumplido el plazo de 15 días que establece la ley.

7. Actualmente me encuentro en una situación demasiado precaria, que no me permite restablecer mis derechos fundamentales vulnerados a raíz del desplazamiento forzado. Dicha situación me deja en condiciones socioeconómicas desiguales frente al resto de la sociedad, por lo cual requiero urgentemente de las ayudas estatales para obtener el mínimo vital de cada uno de los integrantes de mi núcleo familiar.

8. En vista de que la vulneración del derecho de petición que realizó mi esposo W.P.N., influyó menoscabando los derechos fundamentales del resto de mi núcleo familiar y de mí. Las ayudas que se solicitaban en el derecho de petición se solicitaban para que cobije a todo nuestro núcleo familiar, por lo cual, mediante la presente solicito el restablecimiento del derecho de petición que no sólo fue vulnerado para mi esposo sino para nosotros y por ello, interpongo a mi nombre la presente Acción de Tutela.

   SOLICITUD: Solicito que se tutelen los derechos fundamentales de petición, al mínimo vital y demás derechos fundamentales vulnerados con el desplazamiento forzado. Por lo anterior, se ordene a Acción Social responder nuestro derecho de petición asignándonos el complemento de nuestra prórroga de atención humanitaria de emergencia.''

   1.2. Contestación de las autoridades demandadas

   La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional dio contestación a la acción de tutela, argumentando en términos generales que ya ha recibido algunos de los componentes de la asistencia humanitaria de emergencia, y que el derecho de petición interpuesto por su esposo fue resuelto oportunamente. No se hace referencia a la situación de la prórroga de la ayuda, en relación con la cual se interpone la acción de tutela de la referencia.

2. Decisión del juez de primera instancia

   Mediante fallo del 29 de octubre de 2007, el Juzgado 5 Penal del Circuito de Bogotá resolvió rechazar de plano la acción de tutela de la referencia, al considerar que la peticionaria ''presenta acción de tutela en representación suya, y lo cierto es que no tiene la calidad de afectada por la posible vulneración al derecho de petición radicado ante la entidad accionada, pues no es la persona que lo suscribe y nunca fue legitimada para actuar en nombre o mandato del peticionario dentro de la acción de tutela, además, no obra dentro del plenario elemento de prueba o diagnóstico médico del que se pueda presumir algún grado de incapacidad por parte de éste, que justifique que la particular agencie sus derechos.''

   No se hace referencia en el fallo de primera instancia a la condición de desplazamiento ni a las circunstancias socioeconómicas de la peticionaria y su núcleo familiar.

1. Competencia

   Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Valoración constitucional de la situación de la ciudadana A.P.L., dentro de la permanencia del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004.

   2.1. Las afirmaciones efectuadas por la ciudadana A.P. Lozada se encuentran amparadas por la presunción constitucional de buena fe (art. 83, C.P.), y únicamente podrán ser desvirtuadas por los funcionarios competentes de Acción Social con base en pruebas fehacientes y detalladas sobre la atención que ha recibido la peticionaria y las circunstancias socioeconómicas de su hogar.

   2.2. Desde la fecha de su desplazamiento, la peticionaria solo ha recibido una parte de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a la que tiene derecho por las condiciones actuales de su hogar. Salvo por esta prestación, y por la entrega a su esposo de un apoyo para un proyecto productivo por $1.350.000 en 2007, no se ha beneficiado efectivamente de ninguno de los componentes de la política de atención a la población desplazada por la violencia, lo cual conlleva una violación de la totalidad de sus derechos básicos como víctima de este crimen.

   2.3. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte protegió los derechos de todos los desplazados al declarar un estado de cosas inconstitucional que aún subsiste. En dicha sentencia se dijo sobre la ayuda humanitaria de emergencia que ésta constituye el principal medio para la satisfacción del derecho al mínimo vital de las personas desplazadas, y se efectuaron las precisiones siguientes:

   ''4. El derecho a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que ''las autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios esenciales.'' La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho artículo dice: ''De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitario. Mientras persista la situación de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos punibles que condujeron al desplazamiento. P.. A la atención humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3) meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.'' También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.

   En este sentido, y en cuanto a la ayuda humanitaria de emergencia, debe precisar la Corte que la duración de la obligación estatal mínima de proveer ayuda humanitaria de emergencia es, en principio, la que señala la ley: tres meses, prorrogables hasta por otros tres meses para ciertos sujetos. Considera la Sala que este plazo fijado por el legislador no es manifiestamente irrazonable, si se tiene en cuenta que (a) fija una regla clara con base en la cual la persona desplazada puede planificar a corto plazo y tomar decisiones autónomas de auto - organización que le permitan acceder a posibilidades razonables de subsistencia autónoma sin estar apremiada por las necesidades inmediatas de subsistencia; y (b) otorga al Estado un plazo igualmente razonable para que diseñe los programas específicos que sean del caso para satisfacer sus obligaciones en materia de ayuda para la estabilización socioeconómica de los desplazados -es decir, le otorga al Estado un término justo para programar una respuesta razonable en materia de ayuda para la autosubsistencia del desplazado y su familia -.

   Ahora bien, dado que el plazo señalado en la ley obedece principalmente a las dos razones indicadas, debe la Corte precisar que existen dos tipos de personas desplazadas que, por sus condiciones particulares, son titulares de un derecho mínimo a recibir ayuda humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la ley: se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica, como es el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su responsabilidad. En estos dos tipos de situación, se justifica que el Estado continúe proveyendo la ayuda humanitaria requerida para la subsistencia digna de los afectados, hasta el momento en el cual la circunstancia en cuestión se haya superado -es decir, hasta que la urgencia extraordinaria haya cesado, o hasta que los sujetos que no estén en posibilidad de cubrir su propio sustento adquieran las condiciones para ello -. Ello deberá evaluarse, necesariamente, en cada caso individual. Advierte la Corte que así como el Estado no puede suspender abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente de dicha ayuda.''

   Posteriormente, en la sentencia C-287 de 2007 (M.P.N.P.P.) y siguiendo esta misma línea, la Corte declaró inexequible que la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia estuviera supeditada a un criterio temporal, y concluyó que la Ayuda Humanitaria de Emergencia debe continuar hasta que las necesidades sean superadas por la persona o el hogar en virtud de su ingreso a la etapa de estabilización socioeconómica.

   2.4. La peticionaria ha recibido de manera fragmentada algunos de los componentes de la Ayuda Humanitaria de Emergencia prevista en la ley, y en forma dispersa a lo largo del tiempo, lo cual (a) desnaturaliza la provisión de este componente del sistema de atención a la población desplazada, puesto que no llega efectivamente a entregarse durante la etapa de emergencia, y su entrega parcial y tardía equivale a paliar esporádicamente necesidades básicas insatisfechas; y (b) contribuye a perpetuar la etapa de emergencia del desplazamiento, puesto que la ciudadana actualmente se encuentra, junto con su núcleo familiar, en condiciones de vida violatorias de su derecho al mínimo vital.

   En esa medida, al existir en cabeza de la ciudadana A.P. Lozada un derecho aún insatisfecho a recibir la prórroga Ayuda Humanitaria de Emergencia completa e integral con todos y cada uno de los componentes que establece la ley, la Corte ordenará al Director de Acción Social que, independientemente de los elementos que ya hayan sido provistos, garantice que se haga a la peticionaria una entrega completa de dichos componentes -a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo, y vestuario adecuado-, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la comunicación de la presente providencia. La materialización de esta entrega de la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia constituye una medida de salvaguarda temporal de los derechos fundamentales de la ciudadana P. y su familia, y no obsta para que se de cumplimiento a las demás medidas de protección que en su caso concreto y a continuación ordenará la Corte Constitucional.

   2.5. La petición presentada por la ciudadana A.P.L. indica que ha sido afectada por nueve de las facetas de género del desplazamiento identificadas en el Auto 092 de 2008, a saber: (i) la asunción del rol de jefatura de hogar femenina sin las condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el principio de dignidad humana; (ii) obstáculos agravados en el acceso al sistema educativo; (iii) obstáculos agravados en la inserción al sistema económico y en el acceso a oportunidades laborales y productivas; (iv) el riesgo consiguiente de explotación doméstica y laboral; (v) obstáculos agravados en el acceso a la propiedad de la tierra y en la protección de su patrimonio hacia el futuro, especialmente en los planes de retorno y reubicación; (vi) el desconocimiento frontal de sus derechos como víctima del conflicto armado a la justicia, la verdad, la reparación y la garantía de no repetición, en particular respecto de los delitos que causaron su desplazamiento, el desplazamiento en sí mismo, y la pérdida del patrimonio que tuvo que dejar abandonado; (vii) sus requerimientos de atención y acompañamiento psicosocial; (viii) una alta frecuencia de funcionarios no capacitados o abiertamente hostiles e insensibles a su situación; y (ix) la reticencia estructural del sistema de atención a otorgarle la prórroga de la Atención Humanitaria de Emergencia completa, a pesar de que llena las condiciones para recibirla. En esa medida, la ciudadana A.P.L. ha sido víctima de vulneraciones continuas de sus derechos fundamentales al mínimo vital, la igualdad, la educación, el trabajo en condiciones dignas y justas y sus derechos como víctima del conflicto armado, así como sus derechos de acceso al sistema oficial de protección en tanto persona desplazada.

   En consecuencia, la ciudadana A.P.L. habrá de ser inscrita dentro de los programas que se deberán diseñar e implementar en cumplimiento del Auto 092 de 2008, para intervenir sobre las facetas de género enunciadas, como beneficiaria individual de cada uno de ellos, a más tardar dentro del mes siguiente al inicio de la ejecución del programa respectivo, según se precisa a continuación.

3. Medidas a adoptar

   Para proteger los derechos fundamentales de A.P. Lozada al mínimo vital, la igualdad, la educación, el trabajo en condiciones dignas y justas y sus derechos como víctima del conflicto armado, así como sus derechos de acceso al sistema oficial de protección en tanto persona desplazada y los derechos de los menores de edad que forman parte de su núcleo familiar, la Corte Constitucional ordenará que se adopten respecto de ella las siguientes medidas:

   3.1. Se ordenará al Director de Acción Social que, independientemente de los elementos que ya hayan sido provistos, garantice que se haga a A.P. Lozada una entrega completa de los componentes de la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia previstos en la ley -a saber: alimentación básica, apoyo para alojamiento, implementos de habitación, cocina y aseo y vestuario adecuado-, en cantidad y calidad suficiente para suplir temporalmente las necesidades de ella y de su familia, a más tardar dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la comunicación de la presente providencia.

   3.2. Se ordenará al Director de Acción Social que aplique, en relación con la ciudadana A.P.L., la presunción constitucional de prórroga automática de la Ayuda Humanitaria de Emergencia delimitada en cuanto a su alcance preciso en el Auto 092 de 2008.

   3.3. Se ordenará al Director de Acción Social que adopte las medidas necesarias para garantizar que la ciudadana A.P. Lozada sea inscrita como beneficiaria de los siguientes programas que se ordena diseñar y crear en el Auto 092 de 2008, en cada caso dentro del término máximo de un (1) mes a partir de la fecha en que se inicie la ejecución del programa respectivo:

   3.3.1. El programa de apoyo a las mujeres desplazadas que son jefes de hogar y de facilitación del acceso a oportunidades laborales y productivas.

   3.3.2. El programa de apoyo educativo para las mujeres desplazadas mayores de 15 años.

   3.3.3. El programa de facilitación de acceso a la propiedad de la tierra por las mujeres desplazadas.

   3.3.4. El programa de garantía de los derechos de las mujeres desplazadas como víctimas del conflicto armado.

   3.3.5. El programa de acompañamiento psicosocial para mujeres desplazadas.

   3.3.6. El programa de eliminación de las barreras de acceso al sistema de protección por las mujeres desplazadas.

   3.4. El Director de Acción Social, para cumplir con las órdenes de protección de los derechos de la ciudadana A.P.L., puede hacer uso de los procedimientos ordinarios, especiales, extraordinarios o de urgencia a los que considere que haya lugar, especialmente en cuanto a las actividades de coordinación interinstitucional y de acompañamiento pertinentes.

En mérito de lo anterior, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,