Sentencia de Tutela nº 467/92 de Corte Constitucional, 17 de Julio de 1992

1. La Petición

   1. El 27 de enero de 1992, la Abogada M.M.M., en ejercicio del poder conferido por el señor F.O.H., curador de O.M.L. a quien se le ha declarado en interdicción judicial por demencia, presentó ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá un escrito en el que interpone la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, contra la Caja Nacional de Previsión -Subdirector de Prestaciones Económicas- "que no ha reconocido la solicitud de traspaso de pensión de jubilación de que gozaba la señora E.L. de M....".

      Además, pide que se ordene a la citada entidad que otorgue y pague con todos los ajustes, aumentos e intereses legales, a O.M.L. interdicto por demencia, el derecho a la "sustitución pensional" de su padre R.M.S., de la cual venía gozando su madre y curadora E.L.V.. de M., fallecida en el mes de julio de 1991.

   2. Los hechos que señala la representante del peticionario como causa de la citada acción se resumen como sigue:

      1. El padre del representado en la acción de la referencia, estuvo pensionado por jubilación desde el año de 1953 por el Ministerio de Educación Nacional, y falleció en el año de 1973; a reclamar la sustitución del derecho pensional se presentó su viuda E.L. de M. y a ella le fue concedida, primero por dos (2) años y luego de una reclamación se le extendió su derecho de modo vitalicio.

      2. El señor O.M.L., hijo de los esposos M.L., fue declarado en interdicción judicial por demencia en el año de 1986; en dicha orden judicial se nombró como curador a su señora madre E.L. de M. quién posteriormente solicitó que se le otorgara a su representado afectado de incapacidad mental, la sustitución pensional definitiva en el monto del 50%.

      3. La solicitud de sustitución pensional en favor del hijo incapacitado no fue aceptada por la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social; de igual modo dicha entidad no accedió a lo pedido en la apelación propuesta, con base en argumentos que tienen en cuenta el transcurso del tiempo desde la muerte del pensionado y la afirmación de su viuda en el sentido de pedir la sustitución como la única titular del derecho.

      4. Antes de su muerte, la señora L.V.. de M. solicitó el 27 de abril de 1989 que la entidad de previsión designara a su hijo inválido como su beneficiario; empero, desde esta fecha no se ha producido pronunciamiento favorable en relación con esta sustitución pensional plena.

   3. En su opinión, se ha violado el artículo 13 de la Constitución Nacional en contra del representado "...que es una persona en estado de interdicción en razón de su condición mental y necesita la sustitución pensional para subsistir."

   4. Advierte la peticionaria que "El transcurso del tiempo y la primera manifestación de la señora M. de L., no puede ser causa suficiente para desconocer un derecho sustantivo reconocido por las normas de prestaciones sociales, y tampoco lo puede ser el cumplimiento de unas formalidades legales para su otorgamiento, puesto que se trata de un interdicto judicial que no tiene conciencia de su actuación".

2. Las Sentencias que se Revisan

   1. La sentencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S. Laboral

      1. La Decisión

         El citado Despacho judicial resolvió sobre la solicitud presentada y declaró "...improcedente la acción de tutela interpuesta por la doctora M.M.M. a nombre de O.M.L..

      2. Las Consideraciones de Mérito

         El Tribunal fundamenta su decisión en las consideraciones que se resumen enseguida:

         - Las solicitudes del peticionario pueden reclamarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues existen otros medios de defensa judicial que permiten el reconocimiento del derecho que se dice desconocido de modo individual y concreto por las resoluciones de la Caja Nacional de Previsión.

         - Como existen dichos medios, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Nacional y por el artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991, la acción propuesta es improcedente y no puede atenderse en sede de tutela.

   2. La sentencia de la Corte Suprema de Justicia S. de Casación Laboral.

      1. La Previa Impugnación

         La peticionaria representante del curador del señor O.L., oportunamente, impugnó la sentencia anterior y pidió su revocatoria con fundamento en las consideraciones que se resumen así:

         Es cierto que dispone la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho; pero mientras que se decide por esa jurisdicción el incapaz estaría privado de los recursos económicos necesarios para su subsistencia. En este sentido pide que se tutele el derecho del incapaz como una medida transitoria y provisional dadas las amplias facultades del juez en estos casos.

         Los artículos 3o., 6o., 7o. y 8o. del Decreto 2591 de 1991 son aplicables al caso que motiva la petición, mucho más cuando se debe dar prelación al derecho sustancial.

      2. En fallo del 10 de marzo de 1992, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia resolvió confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, con base en las siguientes consideraciones:

         - La Corte Suprema de Justicia, S.L., reitera su jurisprudencia en el sentido de señalar la improcedencia de la acción de tutela cuando quien la ejecuta persigue la pretermisión de trámites legales o administrativos necesarios para que por la autoridad correspondiente se produzca una determinada decisión a ella reservada. Además, consideró aquella Corporación que para los mismos efectos no puede hacerse diferencia entre una pensión de origen legal y una extralegal o entre la solicitud del reconocimiento de la pensión o del derecho a su reajuste.

         - De otra parte se advierte que el "juez" a que hace referencia el último inciso del artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991 es necesariamente el juez contencioso-administrativo. Agregó la Corte que:

         La acción de tutela que la Constitución prevé de manera excepcional cuando el afectado dispone de otros medios de defensa judicial, sólo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puede ejercerse, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8o. del Decreto 2591, `conjuntamente con la acción de nulidad y demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo`. En estas condiciones no aparece lógico que un juez diferente al de lo contencioso administrativo conozca de la acción de tutela ejercida contra un acto administrativo, al tiempo que éste necesariamente sea el que deba conocer de la acción de nulidad o de las 'demás procedentes' contra ese acto. Y cuando se trata de ejercitar autónomamente la tutela frente a un acto administrativo contra el cual procedan las acciones contenciosas pertinentes, es decir, sin que el actor promueva `conjuntamente` la acción de tutela con las otras acciones a que se refiere la norma, también debe aquélla instaurarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

         Además advierte aquella Corporación que:

         ...no sólo por razón de la especialidad que disciplina el control jurisdiccional de los actos administrativos sino por disponerlo así expresamente el artículo 238 de la Constitución Nacional, no puede ser otro juez distinto a su propio juzgador natural quien disponga la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

         Concluye la Corte Suprema sus consideraciones al advertir que:

         "Aplicando las anteriores reflexiones al caso sub exámine, hay que concluir que la decisión que se pide adoptar en el fallo de tutela supondría necesariamente la suspensión provisional del acto administrativo contenido en las Resoluciones 5527 y 6229, por medio de las cuales se negó por la Caja Nacional de Previsión la solicitud de E.L.V.. de M. para que se sustituyera la mitad de la pensión en su hijo. E igualmente, significaría la suspensión provisional del acto administrativo presunto que resultó del silencio de la entidad de previsión frente a la petición que el 27 de abril de 1989 ella misma hizo para que se designara "a su hijo inválido como beneficiario, sin que desde esa fecha se hubiese producido pronunciamiento favorable en relación con esta sustitución pensional plena"(folio 4); ya que en los términos del artículo 40 del C.C.A., por regla general y salvo los casos de silencio administrativo positivo, se entiende negada toda petición sobre la que desde el momento de su presentación han transcurrido más de tres meses sin que recaiga sobre ella pronunciamiento expreso. Esto, desde luego, siempre que se trate de actos administrativos cuyo juzgamiento compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo."

Primera: La Competencia.

Esta S. de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la sentencia de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, esta competencia obedece a la selección que de dicha sentencia practicó la S. correspondiente y al reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta Corporación.

Segunda: La Acción de Tutela y El artículo 86 de la Constitución Nacional.

Como cuestión preliminar y para definir los fundamentos de esta providencia, esta S. estima que la Acción de Tutela está prevista en el artículo 86 de nuestra Carta Fundamental como un mecanismo procesal complementario, específico y directo que tiene por objeto la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en una determinada situación jurídica, cuando éstos sean violados o se presente amenaza de su violación.

Dicha acción es un medio procesal específico porque se contrae a la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, afectados de modo actual e inminente y no a otros, y conduce, previa la solicitud, a la expedición de una declaración judicial que contenga una o varias órdenes de efectivo e inmediato cumplimiento.

Es directo, porque siempre presupone una actuación preferente y sumaria a la que el afectado puede acudir sólo en ausencia de cualquier otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice apenas y excepcionalmente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en todo caso, procura la restitución al sujeto peticionario en el goce del derecho de rango constitucional que se demuestra lesionado.

Es necesario destacar que tanto en la norma constitucional, como en su desarrollo legislativo, el ejercicio de la citada acción está condicionado, entre otras razones, por la presentación ante el Juez de una situación concreta y específica de violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales, cuya autoría debe ser atribuída a cualquier autoridad pública o, en ciertos eventos definidos por la ley, a sujetos particulares. Además, el peticionario debe tener un interés jurídico y pedir su protección también específica, siempre en ausencia de otro medio judicial de protección o excepcionalmente, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Es, en efecto, un mecanismo judicial de origen constitucional de evidente carácter residual que está previsto para asegurar la tutela efectiva y sustancial de los derechos constitucionales fundamentales, pues "solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Se establece así un sistema complementario de garantía de aquellos derechos constitucionales fundamentales que, con determinadas características de sumariedad, preferencia y efectividad, impida en dicho ámbito la ausencia de su protección judicial, pues el constituyente quiso superar con sus previsiones, determinadas deficiencias de la organización del sistema judicial que, entre otras causas, por su carácter legislado, no garantizaba la plena, efectiva e integral protección de los derechos constitucionales fundamentales tan caros al Estado Social y Democrático de Derecho y al constitucionalismo en todas sus evoluciones.

No se trata de una vía de defensa de la Constitución en abstracto o con fines generales, que pueda dirigirse contra todos los integrantes o agentes de una Rama del Poder Público en su conjunto, o contra un acto con vocación general y abstracta para lo cual la Carta y la ley establecen otras vías; ni versa sobre derechos subjetivos controvertibles judicialmente por las vías ordinarias o especializadas, ni sobre la legalidad de los actos administrativos de contenido individual, subjetivo y concreto, atacables ante la jurisdicción constitucionalmente competente de lo contencioso administrativo.

Su consagración constitucional se endereza a establecer un procedimiento, o eventualmente un conjunto de procedimientos judiciales autónomos, específicos y directos de garantía inmediata de muy precisos derechos y libertades establecidos en principio en el capítulo I del Título Segundo de la Constitución y considerados como fundamentales, cuando quiera que, se repite, sean agraviados por la concreta acción o la omisión de una autoridad pública o por un organismo del Estado, siempre identificable específicamente como una autoridad responsable de la misma, o por un particular en los términos señalados por la ley.

Tercera. La Materia de la Petición

1. Esta S. de la Corte Constitucional encuentra que la representante judicial del señor O.M.L., interdicto por demencia, reclama por virtud del ejercicio de la Acción de Tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Nacional, que le sea reconocido a su representado, con todos los reajustes e intereses que resulten, el derecho a la sustitución pensional de prestación de que disfrutaron sucesivamente el padre y la madre de aquél a cargo de la Caja Nacional de Previsión.

   Sostiene la peticionaria, como se vió en la parte de antecedentes de este fallo, que hubo omisión en las actuaciones de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, pues no se efectuó el traspaso del 50% de la pensión de jubilación otorgada a la señora E.L. de M., lo cual fue solicitado ante la Seccional Risaralda de aquella entidad de seguridad social el 27 de abril de 1989.

   Advierte la Corte que en ninguno de los documentos aportados al trámite de la Acción de Tutela aparece prueba o siquiera afirmación de la peticionaria que indique que el interesado o sus representantes legales han solicitado, después de la muerte de la señora E.L. de M., a la entidad de Previsión social contra la que se dirige la Acción de Tutela, que le sea reconocido el Derecho a la Sustitución de la pensión de jubilación. Todo lo contrario, lo que se destaca de las probanzas que obran en las actuaciones de tutela, es que la madre del S.M. presentó en el año de 1989 una solicitud de sustitución de una parte de sus derechos pensionales recibidos de su difunto esposo en favor de su hijo, y que ésta fue denegada dentro de los términos correspondientes por la autoridad administrativa competente. La representante del S.M. entiende que la denegación de su solicitud es equivalente a una forma de omisión que debe ser reprochada ante los jueces de tutela por arbitraria y abusiva. Obviamente, la Corte no comparte sus apreciaciones y desestima cualquier consideración al respecto, ya que es bien claro que la administración no dejó de atender las solicitudes de la Señora madre del S.M., representado en las actuaciones que generan los fallos en revisión.

   En opinión de la peticionaria, la supuesta omisión produce el quebrantamiento del Derecho Constitucional que garantiza el artículo 13 de la Carta en términos de la especial protección que debe el Estado a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. También sostiene que con la conducta de la entidad de seguridad social señalada, se causa la misma violación a la Constitución por actuaciones discriminatorias y abusivas.

   Así las cosas, esta S. de la Corte Constitucional debe señalar cuál es su criterio en relación con la situación planteada y, en especial, sobre la improcedencia de la petición que hace la representante del señor M.L., teniendo en cuenta la naturaleza del derecho que se dice reclamar, la existencia de vías judiciales para las pretensiones correspondientes y muy precisas condiciones jurídicas de las actuaciones que se adelantaron ante la entidad contra la que se dirige la acción de la referencia.

2. En primer término se tiene que la petición de sustitución pensional por el monto del 50% de aquella prestación, fue atendida por la entidad correspondiente dentro de los términos legales, al expedir las resoluciones números 5527 de junio 13 de 1990 y 6229 de noviembre 7 de 1991 en las que se niega acceder a la solicitud de sustitución, lo cual despeja cualquier duda sobre la posible violación al Derecho Constitucional de Petición (art. 23 C.N.), y al Derecho Constitucional del Debido Proceso Administrativo (art. 29 C.N.), que son reconocidos por la Carta con carácter de fundamentales; en efecto, de lo visto en las actuaciones administrativas allegadas al expediente, no queda duda al respecto, pues en todas las oportunidades documentadas, se da respuesta a las peticiones de sustitución del 50% del derecho a la pensión y se dan las oportunidades de interponer los recursos procedentes. Además, en la última de las actuaciones administrativas se advierte con claridad que con la notificación de la misma quedó agotada la vía gubernativa y abierta la oportunidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

3. De otra parte, la petición no se endereza a reclamar la protección directa y específica en la jurisdicción de tutela de los mencionados derechos de rango constitucional y más bien se contrae a reclamar el amparo del Derecho Constitucional a la Asistencia del Estado que radica la Carta en cabeza de los individuos que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.

   Esta última garantía de naturaleza social, se enmarca dentro de los conceptos propios del Estado Social de Derecho y presupone, en su especificidad, muy determinados elementos normativos diferentes a los que configuran la noción constitucional de derechos constitucionales fundamentales, objeto específico de la Acción de Tutela en la ausencia de cualquiera otra vía judicial de protección; este derecho debe entenderse como una prestación de carácter asistencial del Estado que presupone elementos institucionales y económicos bien diversos de los que integran el objeto de la Acción de Tutela y por tanto la presentada no debió prosperar, como en efecto ocurrió. Corresponde al legislador, y en general a los poderes públicos con funciones específicas de promoción del bienestar colectivo, adelantar las acciones necesarias para asegurar recursos e instrumentos adecuados y suficientes para garantizar la efectiva realización de estos cometidos básicos del Constituyente, que son de fundamental trascendencia para nuestra organización política.

4. Se plantea así, una de las condiciones de improcedencia de la Acción de Tutela de las previstas en el artículo 86 de la Carta y en el Decreto 2790 de 1991, pues en primer término el derecho subjetivo reclamado tiene para su protección las vías judiciales de naturaleza contencioso-administrativa donde se puede debatir la legalidad de las actuaciones de la Administración y la existencia del derecho reclamado, su monto y alcance, así como las indemnizaciones, actualizaciones y reajustes que eventualmente procedan.

   En otras palabras, el derecho de naturaleza legal que habilita dentro de ciertas condiciones normativas para sustituir al padre en la prestación social denominada pensión de jubilación, se deriva, en último término, del Derecho al Trabajo que tiene la categoría de Derecho Fundamental, y no es asimilable al derecho a recibir asistencia del Estado en caso de manifiesta situación de debilidad económica, física o mental; ambas, son nociones que se vinculan con los supuestos normativos del Estado Social de Derecho, fundadas en el respeto a la dignidad humana y en la solidaridad de las personas, pero cobijan hipótesis jurídicas bien diversas que no coinciden necesariamente en todos los casos en los que sea necesario promoverlas.

   Lo cierto es que el Derecho Constitucional a la Asistencia Social en caso de debilidad manifiesta por razones económicas, físicas o mentales, no es reclamable directamente por vía de la Acción de Tutela y, además, en la situación planteada por la representante del peticionario no aparece violación o amenaza de violación a ningún derecho constitucional fundamental que imponga decretar la específica y directa protección de los jueces en funciones de tutela.

   También, desde otro punto de vista, se tiene que el inciso tercero del artículo 13 de la Carta consagra un derecho de carácter social entendido éste como una prestación que debe atender a la capacidad fiscal y a los compromisos que impone la ley para ante los asociados, y no supone un atributo de la persona con carácter imprescriptible e inalienable que reclame de los jueces las órdenes necesarias e inmediatas para asegurar su protección específica.

5. La controversia judicial sobre la legalidad de la específica actuación administrativa de la Caja Nacional de Previsión que se tacha, se contraería en el evento de su promoción por los accionantes, a las causas de la petición de sustitución elevada por la viuda del beneficiario inicial de la pensión de jubilación, pues aquellos elementos de hecho y de derecho deben ser examinados de conformidad con las competencias ordinarias de los jueces de lo contencioso administrativo donde se le debe dar la solución legal que corresponda, y sólo en caso de una violación a cualquiera de los derechos constitucionales fundamentales podría intentarse la acción de origen constitucional; como aquel no es el caso planteado, deben confirmarse las sentencias que negaron la tutela solicitada. Además, la petición que se examina en las sentencias que ahora se revisan, está fundada en hechos controvertibles a la luz de la legislación ordinaria que escapan, como se advirtió más arriba, a la jurisdicción de tutela, pues aquella solicitud se dirige a fundamentar probatoriamente un derecho subjetivo que requiere dilucidarse plenamente; así, como no está en los fines del Constituyente al consagrar la Acción de Tutela, desplazar a los jueces naturales de sus competencias ordinarias, ni el permitir la pretermisión de los términos y las instancias judiciales, no puede accederse a la petición formulada como en su momento lo dispusieron el Tribunal Superior de Bogotá y la H. Corte Suprema de Justicia. Cabe advertir que la petición elevada no se formula como mecanismo transitorio enderezado a precaver o evitar un perjuicio irremediable sobre un derecho constitucional fundamental, por tanto, si lo que se busca es en verdad satisfacer una pretensión ordinaria, el interesado debe ejercer su derecho a acudir ante las vías de defensa judicial que le ofrece el ordenamiento jurídico.

   Ahora bien, y para mayor abundamiento se tiene que el derecho constitucional que corresponde a las personas naturales que se encuentren en manifiestas circunstancias de debilidad por su condición física, económica o mental y que consiste en la posibilidad de reclamar del Estado las providencias correspondientes, debe ser un elemento sustancial en el examen de la solicitud administrativa de sustitución de pensión y en las actuaciones judiciales contencioso-administrativas, dada la voluntad del constituyente de impregnar con sus principios, fines y valores toda la actuación de los poderes públicos dentro del Estado Social de Derecho que se erige por la Carta de 1991; empero, en el caso de que se trata en las providencias que se revisan no existe fundamento para que los jueces de tutela por esta vía especial, decreten el reconocimiento de un derecho subjetivo concreto que ha sido discutido en su sede administrativa natural, ni para que decreten una específica medida de protección social.

   La primera de aquellas funciones, agotadas debidamente las actuaciones administrativas, corresponde a los jueces competentes de lo contencioso administrativo, mucho más, teniendo en cuenta que dicha jurisdicción tiene razón de ser y fundamento constitucional y que la acción de tutela es un mecanismo constitucional que no puede prosperar en presencia de otra vía judicial ordinaria o especializada, salvo cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

   Asunto bien distinto es aquel que se genera por violación de cualquier Derecho Constitucional Fundamental radicado en cabeza de cualquier persona, como el derecho al Debido Proceso o el Derecho Constitucional de Petición entre otros, caso en el cual solo procede la Acción de Tutela si no existe vía judicial para su protección pero, como se vió, no es este el caso de que se ocupan las decisiones que se revisan.

   En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional, en esta S. de Revisión de Tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

   R E S U E L V E :

   Primero. CONFIRMAR las sentencias relacionadas con la acción de la referencia, proferidas por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, S.L., el 12 febrero de 1992, y por la Corte Suprema de Justicia, S.L., de 10 de marzo de este mismo año.

   Segundo. Comuníquese la presente providencia a los anteriores Despachos, para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

   C., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

   FABIO MORON DIAZ SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

   JAIME SANIN GREIFFENSTEIN

   MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

   Secretaria General