Sentencia de Tutela nº 721/98 de Corte Constitucional, 26 de Noviembre de 1998

Se resumirán brevemente los hechos de cada uno de estos expedientes, pues, presentan diferencias, a pesar de tener un punto en común : las solicitudes de cesantías parciales de servidores públicos de la rama judicial, que no se acogieron al nuevo régimen de cesantías. Es decir, estas cesantías se liquidan con retroactividad.

Primero.- Expediente T- 185.803. Tutela presentada por C.E.O.V..

Manifiesta el demandante que presentó el 28 de mayo de 1998 solicitud de liquidación y pago de sus cesantías parciales. Sin embargo, a la fecha de presentación de la tutela, 29 de julio de 1998, dice que no ha recibido respuesta a su solicitud. Considera que esta situación le vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y de petición (arts. 13 y 23 de la C.P.)

El Juzgado Cuarto Civil Municipal de B., en sentencia del 10 de agosto de 1998, denegó la tutela, pues, la Oficina Seccional de la Administración de Justicia, antes de presentar la tutela, ya había expedido la resolución 129 del 3 de junio de 1998, reconociendo y ordenando el pago de las cesantías, condicionando el pago a la apropiación presupuestal.

El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de B., en sentencia del 4 de septiembre de 1998, confirmó esta decisión.

Segundo.- Expediente T-185.898. Tutela presentada por D.L.B..

Señala el demandante que la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General, S.M., expidió la resolución 0818 del 29 de abril de 1998, en la que liquida y ordena el pago de su cesantía parcial. Sin embargo, para la fecha de presentación de la tutela, no se le ha hecho el pago ordenado. Esta situación vulnera sus derechos fundamentales consagrados en los artículos 13, 25 y 53 de la C.P.

El Tribunal Superior de Manizales, en sentencia del 25 de septiembre de 1998, denegó la tutela, pues, el Ministerio de Hacienda y la Dirección Administrativa de la Fiscalía han cumplido todos los trámites para el pago de la cesantía del demandante, faltando sólo el desembolso efectivo, que debe efectuarse en la presente vigencia, que termina el 31 de diciembre de 1998. Sin embargo, en el numeral segundo de la decisión, el Tribunal ordena a la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía que, cuando se produzca el pago de las cesantías parciales, éstas deberán ser indexadas de acuerdo con la sentencia C-448 de 1996, de la Corte Constitucional.

Tercero.- Expediente T-185.952. Tutela presentada por F.L.A..

El demandante presenta la acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y la Administración de Justicia, S.C., pues, a pesar de haberse expedido la resolución 3083 de 1998, en la que se le reconoce el auxilio de cesantía parcial, a la fecha de la presentación de la tutela, no le ha sido pagada. Esta situación vulnera sus derechos fundamentales de petición, igualdad, debido proceso y trabajo.

En sentencia del 25 de agosto de 1998, el Juzgado Décimo Civil Municipal de Cali, concedió la tutela solicitada y ordenó al Ministerio de Hacienda situar los fondos necesarios para la cancelación de las cesantías parciales. Y ordenó, también, a la Dirección Seccional, una vez cumplido lo anterior, efectuar el pago en forma inmediata.

En sentencia del 29 de septiembre de 1998, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Cali revocó la decisión en relación con el Ministerio de Hacienda, ya que este Ministerio cumplió el trámite que a él le corresponde, al poner a disposición del Consejo Superior de la Judicatura, el presupuesto asignado. Respecto de lo ordenado a la Administración Judicial de Cali, confirmó la decisión del a quo.

Cuarto.- Expediente T- 185.964. Tutela presentada por F.O.L.M..

El demandante presenta acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía, pues, desde el 3 de abril de 1998 solicitó la liquidación y pago de sus cesantías parciales y, a la fecha de presentación de esta tutela, no ha recibido respuesta. Considera vulnerados sus derechos a la igualdad y trabajo.

La Dirección Administrativa de la Fiscalía informó que no se había producido la resolución ordenando el pago de las cesantías del demandante, pues no tiene la asignación presupuestal correspondiente.

El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Garzón, H., en sentencia del 27 de agosto de 1998, concedió la tutela solicitada.

El Tribunal Superior de Neiva, en sentencia del 30 de septiembre de 1998, revocó esta decisión, pues no existe vulneración del derecho a la igualdad, ni la mora actual es como en otras oportunidades. producto de varios años, sino que se está ante la misma vigencia presupuestal.

Quinto.- Expediente T-186.123. Tutela solicitada por C.H.C.R..

El demandante solicita el pago de la cesantía parcial que le fue reconocida mediante resolución 0889 del 19 de junio de 1998, pero que a la fecha de incoar esta tutela no le ha sido cancelada. Esta situación vulnera su derecho a la igualdad.

El Juzgado Sexto Civil Municipal de Neiva, en sentencia del 2 de septiembre de 1998, concedió la tutela solicitada, condicionando su pago a la existencia de apropiación presupuestal.

El Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva, en sentencia del 29 de septiembre de 1998, confirmó esta providencia.

Primera.- Competencia.

La Corte es competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del decreto 2591 de 1991.

Segunda.- Lo que se debate. Reiteración de jurisprudencia.

En los presentes expedientes, el núcleo común que tienen estas acciones de tutela radica en que todas fueron incoadas por servidores públicos, de la rama judicial (empleados de juzgados y fiscalías), que solicitaron la liquidación y pago de sus cesantías, las cuales se rigen por el anterior régimen, es decir, ellas se liquidan con retroactividad. Así mismo, salvo en un caso, todos los demandantes recibieron en el año anterior el pago de sus respectivas cesantías parciales. Y, también, salvo en un caso, la administración expidió el acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías, pago que se condicionó hacer de acuerdo con la apropiación presupuestal disponible.

Presentado así el presente asunto, se debe resolver el siguiente interrogante : ¿procede la tutela cuando la solicitud ha sido atendida por el ente competente, se ha expedido el acto de reconocimiento y liquidación, pero su pago está pendiente de la existencia de disponibilidad presupuestal ?

Para resolver este interrogante, en primer lugar, se hará un recuento somero de la doctrina de la Corte sobre este asunto. En segundo lugar, se hará referencia al contenido de las intervenciones del Ministerio de Hacienda y del Consejo Superior de la Judicatura (Direcciones Seccionales Judiciales y de Fiscalías) en las que se oponen a la procedencia de estas tutelas contra esas entidades y el Ministerio. Y, tercero, se examinará, según la jurisprudencia de la Corte, cada caso concreto.

1. Sobre el primer tema, en esta providencia se reitera lo señalado por la Corte en relación con los siguientes asuntos :

   1o. Es procedente la tutela cuando la razón para demorar el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, únicamente radica en el régimen de cesantías escogido por el servidor público. En efecto, si la demora en el trámite y pago ocurre en razón de no haberse acogido al nuevo sistema de cesantías, la protección que se otorga a través de la tutela, es consecuencia de la vulneración al derecho constitucional a la igualdad. No se trata pues, de tutelar la simple reclamación de obligaciones laborales, asunto que no corresponde proteger a través de esta acción de tutela. Sentencia T-418 de 1996, reiterada recientemente en la T-609 de 1998.

   2o. Es procedente proteger el derecho de petición, cuando el servidor público solicita el reconocimiento y pago de las cesantías y la administración no emite el acto administrativo correspondiente, aduciendo falta de disponibilidad presupuestal. La Corte ha señalado que al servidor público hay que suministrarle una respuesta de fondo a su petición, y que no se pueden confundir dos asuntos distintos : el reconocimiento de la obligación con el pago de la misma, pago que puede estar condicionado a la existencia de la disponibilidad presupuestal. Sentencias T-363 de 1997 y C-448 de 1997, reiteradas en la T-609 de 1998.

   3o. Cuando ya se ha producido la resolución de reconocimiento y pago de cesantías parciales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá situar los fondos indispensables para el pago de cesantías parciales de los solicitantes, si hubiere apropiación presupuestal suficiente. En caso contrario, el Ministerio iniciará los trámites indispensables a fin de efectuar las pertinentes adiciones presupuestales . Así mismo, se hará el reconocimiento de la cesantía parcial, con la correspondiente indexación de las sumas debidas. Sentencias T-418 de 1996 y SU-400 de 1997, reiteradas en la T-609 de 1998.

2. Algunos comentarios a las intervenciones del Ministerio de Hacienda y del Consejo Superior de la Judicatura (Direcciones Seccionales Administrativas)

   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en estos procesos. Explicó que ha realizado todos los trámites que a la entidad le corresponde para el pago de las cesantías parciales, en la presente vigencia. Es así como ha realizado las adiciones presupuestales a que ha habido lugar en lo corrido de este año. Pero los desembolsos concretos, y la forma como ellos se hacen, son responsabilidad directa del Consejo Superior de la Judicatura. Asunto que guarda total coherencia con la independencia y autonomía reconocidos por la Constitución, a la rama judicial. En consecuencia, si existe omisión, tal responsabilidad recaería en el legislador o en el Consejo mencionado.

   A su vez, el Consejo Superior de la Judicatura, también en sus intervenciones en algunos de estos procesos, explicó la forma como atiende los pagos, conservando el orden de llegada de las solicitudes, salvo si existe un fallo de tutela que obligue a alterar tal orden. Así mismo, informa sobre las dificultades que afronta, ante la insuficiencia del Ministerio para situar recursos. Manifiesta que para el mes de agosto de 1998, el Consejo solicitó al Ministerio una adición presupuestal para atender el pago de cesantías parciales.

   En relación con estos planteamientos, hay que retomar el interrogante con el que se iniciaron las consideraciones de esta sentencia, es decir, sobre la procedencia de la tutela cuando se está dentro de la misma vigencia presupuestal, y aún no se ha realizado el desembolso, a pesar de existir la resolución de reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales. Se hacen las siguientes observaciones :

   - Para la procedencia de la acción de tutela, en estos casos, el juez constitucional debe examinar si la demora en la liquidación es razonable o si rebasa lo que podría considerarse un promedio normal o no. Además, si a pesar de la demora, de las intervenciones en el proceso por parte de las entidades demandadas, es posible deducir que, en un período corto de tiempo, el demandante verá satisfecho su reclamo. Pues, de no hacerse esta clase de consideraciones, se estarían propiciando dos problemas, así :

   Por una parte, si el juez de tutela simplemente se limita a concederla y ordenar el pago inmediato al solicitante de la acción, una vez se disponga del dinero correspondiente, se estarían desplazando de sus turnos a los otros servidores públicos que están en iguales condiciones del solicitante de la tutela. Es decir, a éstos se les estaría dando un trato discriminado, y de todas maneras desventajoso, en razón, únicamente, de que no interpusieron una acción de tutela.

   Como consecuencia obvia de ello, si se violenta, sin un estudio sobre la razonabilidad correspondiente, el orden de entrega de las cesantías parciales, se perdería la finalidad para la cual fue creada la tutela, se desnaturalizaría de su función protectora de derechos fundamentales y sería utilizada como un simple mecanismo para alterar el turno de pago de cesantías. Pues, el planteamiento, a todas luces equivocado, sería el siguiente : inmediatamente se solicite la cesantía parcial, el interesado adquiere el derecho fundamental a que se le pague, a través de la acción de tutela. Las consecuencias de esta equivocada interpretación de la acción, traería consigo una congestión en los juzgados, de proporciones inimaginadas.

   Además, constituiría una manera cómoda para que las entidades responsables de los pagos de cesantías parciales se abstuvieran de realizar sus obligaciones constitucionales y legales, pues mientras no exista un fallo de tutela, no estarían obligadas a satisfacer el pedido del servidor público.

   Nada más alejado de los principios de eficacia, igualdad, economía, celeridad, que establece la Constitución en el artículo 209, como fundamento de la función administrativa.

   Además, este modo de ver las cosas hace caso omiso de las verdaderas razones que llevaron a la Corte Constitucional a conceder las tutelas solicitadas por los servidores públicos, de la rama judicial, que no se acogieron al nuevo sistema de liquidación de cesantías, y que, por tal circunstancia, resultaron discriminados en cuanto a la oportunidad de su liquidación, pues, transcurrían años antes de que la administración reconociera el derecho y obtuvieran el pago, en un claro intento de desestimular la continuidad de dichos servidores, en el sistema antiguo de liquidación de cesantías.

   Si ésta no es la situación de los peticionarios, debe seguirse la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que la simple solicitud de pago de una prestación laboral no es procedente concederla por la vía excepcional de la acción de tutela, salvo que existan otros derechos fundamentales vulnerados con tal omisión .

   Cabe anotar, también, que la doctrina de la Corte ha sido constante en señalar que las cesantías parciales o anticipos de cesantías únicamente pueden pagarse cuando exista apropiación presupuestal. Lo que no obsta para que se ordene a través de la sentencia de tutela, que se haga el trámite correspondiente cuando no exista tal apropiación presupuestal.

   En este sentido, la Corte examinó el artículo 14 de la ley 344 de 1996, "por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones", el cual declaró parcialmente exequible, en sentencia C-448 de 1997. Dice este artículo :

   "Artículo 14. Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos, sólo podrán ("reconocerse, liquidarse y") pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto, sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos, cuando existan. En este caso el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarlo."

   Se observa que las entidades que intervinieron en estos procesos, al darle contenido a la norma transcrita, olvidaron que la Corte Constitucional, en la sentencia C-428 de 1997 mencionada, declaró la exequibilidad del artículo, salvo la frase "reconocerse, liquidarse y", en razón de que, como antes se señaló, no se puede confundir el reconocimiento y liquidación de la obligación con el pago mismo. Este último, es claro que sólo puede realizarse sobre la base de existir partida presupuestal suficiente, tal como lo explicó la Corporación en esta sentencia. Señaló la Corte :

   "4. Sujeción a apropiación presupuestal para cesantías parciales

   "Salvo las expresiones "reconocerse, liquidarse y", la primera parte del artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto público.

   "En efecto, aun habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal encuentra sustento en la Carta Política.

   "No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y, lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es posible retirar.

   "Por ese motivo, esta Corporación, en Sala de tutela, por Sentencia T-228 del 13 de mayo de 1997, inaplicó las aludidas expresiones a casos concretos, dada su ostensible oposición a los artículos 53 y 345 de la Constitución Política.

   "Dijo así la Sala Quinta de Revisión:

   "Dicha norma, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores" (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.

   Con arreglo al artículo 4 de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras "reconocerse, liquidarse y...", incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta".

   "Las enunciadas razones son suficientes para declarar inexequibles los indicados términos." (sentencia C-428 de 1997, Magistrados ponentes, doctores J.G.H.G., A.M.C. y V.N.M.)

   En consecuencia, con base en la jurisprudencia de la Corte, se observarán los casos concretos para determinar la procedencia o no de esta acción.

4. Los casos concretos.

   - Expediente T-185.803, peticionario C.E.O.V.

   La sentencia que se revisa denegó la tutela solicitada por considerar que no existió violación al derecho de petición por parte de las entidades demandadas, tal como lo afirma el peticionario. En efecto, si el demandante presentó su solicitud de liquidación parcial de cesantías el 28 de mayo de 1998 y la entidad expidió la resolución de liquidación y reconocimiento el día 3 de junio de 1998, pero condicionando el pago a la apropiación presupuestal, no existe la violación al derecho de petición, ya que su decisión fue resuelta de fondo, y dentro del término legal.

   También denegó la acción, al considerar que no hay vulneración sobre los demás derechos invocados por el demandante, si la entidad responsable no obstante haber expedido el acto administrativo de reconocimiento y liquidación de cesantías parciales, condicionó el pago a la existencia de la partida presupuestal correspondiente.

   - Expedientes T-185.898, peticionario D.L.B. ; T-185.952, peticionario F.L.A..

   Las sentencias que se revisan denegaron las tutelas solicitadas en cuanto no ha habido violación de los derechos a la igualdad, petición, trabajo, debido proceso, por el hecho de que los actos administrativos de reconocimiento y liquidación de cesantías, para su pago, se haya condicionado a la existencia de la partida presupuestal respectiva.

   En relación con estas tres decisiones (T-185.803 ; T-185.898 y T-185.952), la Corte confirmará lo relacionado con la no procedencia de la acción de tutela por el hecho de que se condicionen los pagos respectivos a la existencia de la disponibilidad presupuestal correspondiente, pues, precisamente, éste es el criterio ha sostenido esta Corporación, como se ha visto en esta sentencia.

   Sin embargo, también siguiendo la jurisprudencia de la Corte, si en la presente vigencia a los peticionarios en estos procesos, no se les han pagado las cesantías parciales liquidadas y reconocidas, estando incluidas en la apropiación presupuestal, se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que sitúe los fondos necesarios para cubrir dicho pago y la indexación correspondiente. Si no hay apropiación presupuestal para el pago respectivo, el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, dispondrá que se realicen las gestiones presupuestales pertinentes ante el Ministerio de Hacienda.

   Se advertirá, que el pago correspondiente, una vez se disponga de los recursos para realizarlo, no puede implicar que se alteren los turnos de los servidores públicos que, en iguales condiciones, también han solicitado sus cesantías parciales, con anterioridad a las requeridas por los demandantes.

   - Expediente T-186.123, peticionario C.H.C.R..

   En este caso, la tutela fue concedida, pero condicionando su pago a la existencia de apropiación presupuestal.

   Como este es el sentido en el que se conceden parcialmente estas tutelas, y corresponde a la jurisprudencia de esta Corporación, la decisión respectiva se confirmará.

   - Expediente T-185.964, peticionario F.O.L.M..

   Este asunto es distinto a los anteriores, pues, a diferencia de ellos, no se ha expedido la resolución de liquidación y reconocimiento de la cesantía parcial del peticionario. Pero, en la sentencia objeto de revisión no se concedió la protección pedida.

   En consecuencia, se ordenará a la administración, Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía, resolver de fondo sobre su solicitud, es decir, expedir el acto administrativo que corresponda, pues se le ha vulnerado su derecho de petición al negarse a hacerlo con el argumento de que no existe partida presupuestal. Se recuerda que sobre este tema, se transcribió la parte pertinente, de la sentencia C-428 de 1997.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,