Sentencia de Tutela nº 150/01 de Corte Constitucional, 8 de Febrero de 2001

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la S. Décima de Selección de la Corte Constitucional, mediante Auto del 5 de octubre de 2000, decidió seleccionar para revisión el expediente T-355407. Por reparto, correspondió revisar la acción de tutela enunciada a la S. Octava de Revisión, presidida por el suscrito magistrado.

1. Solicitud.

   El accionante, quién actúa mediante apoderado judicial, solicita la protección de los derechos a la igualdad, a la protección especial de las personas de la tercera edad y a la seguridad social consagrados en los artículos 13,48 y 53 de la Constitución Política. Los hechos que fundamentan la solicitud son los siguientes:

2. Hechos.

   El señor J.H.D.R. manifiesta que la "Industria de Concreto Centrifugado Ltda." (INCO), mediante resolución No 211 de noviembre 18 de 1984, le reconoció su derecho a la pensión de jubilación. Sostiene que en el numeral cuarto de la parte resolutiva de dicha resolución, se dispuso que el pago de la pensión sería asumido en forma compartida por INCO -1 8.54%- y la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) -81.46%-.

   En relación con esto último sostiene que Cajanal, mediante resolución 13216 de diciembre 19 de 1984, resolvió aceptar el pago de la cuota parte pensional correspondiente a un 81.46% del total de la pensión. Cabe destacar que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la resolución 211 ya citada, el pago de la prestación lo efectuaría en su totalidad la empresa INCO, repitiendo posteriormente mediante las respectivas cuentas de cobro contra Cajanal en la proporción que a ésta le corresponde.

   Indica el demandante que al entrar INCO en proceso de liquidación, dicha empresa decidió conciliar a su favor el pago de la cuota parte futura que le correspondía cancelar a título de pensión de jubilación, debiendo asumir directamente Cajanal el pago de la prestación, a partir del 1 de agosto de 1999. Resalta el actor que la conciliación efectuada versó exclusivamente sobre la cuota parte futura correspondiente a INCO y que se solicitó a Cajanal el pago directo de su cuota, por cuanto la liquidación de la empresa volvía jurídicamente imposible que la pensión fuera asumida totalmente por esa empresa para después repetir contra Cajanal.

   Señala el accionante que Cajanal, en comunicaciones de septiembre 29 y diciembre 29 de 1999, se negó a asumir el pago de la cuota parte que le correspondía, aduciendo que "las obligaciones causadas con ocasión del reconocimiento de cuotas partes se asumirá entre las entidades (pensionadora y concurrente)" y que "las conciliaciones a las que llegaron INCO y el pensionado, no obligan en ninguno de sus aportes a Cajanal, por cuanto esta entidad no fue convocada a dicha diligencia". Adicionalmente argumenta la entidad de previsión que "por disposición de la Ley 490/98 y su decreto reglamentario 1404/99, las obligaciones causadas al 1 de abril de 1994 serán castigadas en los registros contables de cada una de las entidades que concurrieron al pago de una pensión compartida, razón por la cual a partir de la vigencia de dichas normas, se deberá actuar en fundamento en lo ordenado por la ley".

   En éstos términos considera el peticionario que "dicho razonamiento es completamente absurdo, puesto que si INCO entró en liquidación y se concilió la parte futura que le corresponderla pagar, lo mas lógico e idóneo es que Cajanal pague directamente la cuota parte pensional que le corresponde, reconocida mediante la resolución de diciembre de 1984". Por otro lado, asegura el peticionario que es una persona de setenta y seis años, cuyo único sustento es su pensión de jubilación, la cual fue reconocida después de prestarle sus servicios al Estado durante veinte años.

   Así las cosas, para el accionante, el incumplimiento por parte de Cajanal en el pago oportuno de la pensión de jubilación ha vulnerado de manera flagrante sus derechos a la igualdad y seguridad social. Por ello solicita al Juez Constitucional que ordene a la entidad demanda incluirlo en la nómina de pensionados y cancelarle la cuota parte pensional que le corresponde.

3. Trámite judicial.

   3.1 Primera Instancia

   El Juzgado 5 Civil Municipal de Bogotá, en sentencia del primero (1) de junio de 2000, negó la acción de tutela instaurada, al considerar que la decisión de Cajanal "constituye un acto administrativo respecto del cual se goza de la vía administrativa para su impugnación o reconocimiento, lo que desplaza la posibilidad de obtener algún resultado por vía de tutela".

   3.2 Segunda instancia

   Impugnado el fallo de primera instancia por la parte actora, el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, en sentencia del veintiséis (26) de julio de 2000, confirmó la decisión del a-quo por las mismas razones.

   Reiteró el ad quem que la resolución por medio de la cual Cajanal se niega a pagar la cuota parte pensional, es un acto administrativo "atacable mediante la acción pertinente ante el Contencioso Administrativo" y, por tanto, "la acción de tutela no procede, dado su carácter residual".

4. Intervención de la Defensoría del Pueblo en sede de revisión.

   El señor R.C.M., en su calidad de Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, en ejercicio de la delegación contenida en la Resolución 594 de 1998, invocando las facultades conferidas en los artículos 86 y 282 de la Constitución Política y el articulo 33 del Decreto 2591 de 1991, presenta insistencia ante la Corporación para que se seleccione la tutela radicada bajo el No T-355407.

   La Defensoría del Pueblo, apartándose del criterio expuesto por los jueces de instancia, considera que en el caso sub exámine se debió conceder el amparo solicitado por las siguientes razones:

   -Según reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional la tutela es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales a las personas de la tercera edad cuando es afectado su mínimo vital como consecuencia de la ausencia total o parcial de la seguridad social.

   -En relación con el caso bajo estudio, Cajanal por virtud de la Resolución 13216 de 1994 hizo el reconocimiento de la pensión de jubilación a favor del accionante, reconocimiento que no implica por si solo la protección del derecho pues es necesario que se haga efectivo.

   -A pesar de existir otros mecanismos judiciales para la defensa y protección de los derechos del peticionario, la tutela procede en los eventos en que se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, corno es el caso de las personas de la tercera edad, que tan sólo poseen su asignación pensional mensual como único medio de subsistencia, circunstancias éstas que se adecuan al caso objeto de análisis.

   En virtud de lo anterior, solicita se tutelen los derechos vulnerados del accionante.

1. Competencia.

   Esta S. de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2' y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la S. correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.

2. Consideraciones Generales.

   2.1 Asunto a Resolver

   De conformidad con la situación fáctica que ha sido planteada en esta causa, le corresponde a la S. definir si Cajanal vulneró los derechos constitucionales a la protección especial de las personas de la tercera edad (C.P. art. 13) y a la seguridad social (C.P. arts. 48 y 53), al negarse a incluir al actor en nómina de pensionados y, en consecuencia, abstenerse de asumir el pago de su pensión de jubilación en la proporción fijada por la Resolución 13216 de 19 de diciembre de 1984.

   Inicialmente, para efectos de asumir el estudio del anterior problema jurídico, es necesario que la S. se refiera brevemente a la naturaleza jurídica del derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad, e igualmente, a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo idóneo para garantizar la efectividad de tal derecho.

   2.2 Del derecho constitucional a la seguridad social como derecho fundamental por conexidad necesaria.

   En abundante jurisprudencia, esta Corporación se ha referido a la seguridad social (C.P. art. 48) como un derecho de naturaleza prestacional y desarrollo progresivo, que adquiere el carácter de fundamental cuando su reconocimiento es imprescindible para la vigencia y efectividad de otros derechos que si ostentan el rango de fundamentales. Al respecto, la Corte, en reciente pronunciamiento de unificación de jurisprudencia, tuvo oportunidad de expresar:

   " La Carta Política de 1991 estableció en su artículo 48 que la seguridad social es un derecho irrenunciable catalogado como económico y social, cuya eficacia, por lo tanto, no es directa, sino que su reconocimiento requiere ser regulado por el legislador a quien compete establecer las circunstancias en que debe ser reconocido. Sin embargo, la reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha definido que los derechos derivados de la seguridad social adquieren su connotación de fundamentales cuando las circunstancias fácticas hacen que su reconocimiento sea imprescindible para la vigencia de otros derechos estos si, de carácter fundamental. Sentencia SU-111 de 1997. M.P.E.C.M..- Adicionalmente, esta misma jurisprudencia ha definido también que el alcance de la seguridad social como derecho fundamental, surge igualmente cuando quien pretende hacerlo valer es una persona que requiere de una especial protección por parte del Estado, como es el caso de los mitos, las personas de la tercera edad y las mujeres cabeza de familia, entre otras" (Sentencia No SU-062 de 1999, M.P., V.N.M..

   Así el derecho a la seguridad social, y específicamente el derecho al pago de la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad, adquiere el carácter de fundamental por cuanto se presume la afectación del mínimo vital ante la falta del pago de la mesada correspondiente. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia T-426 de 24 de junio de 1992 M.P.D.E.C.M.. , en la cual señaló que:

   "El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución corno un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (C.P. art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (C.P. art. 1l), la dignidad humana (C.P. art. l), la integridad física y moral (C.P. art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) de las personas de la tercera edad (C.P. art. 46)."

   Ciertamente, en los casos "donde la capacidad laboral se encuentra prácticamente agotada", la pensión se convierte en el único sustento económico que permite a las personas de la tercera edad llevar una vida en condiciones dignas y justas. La especial protección que debe brindar el Estado a estas personas, implica necesariamente la existencia de un vínculo causal entre el desconocimiento del derecho a la seguridad social y la afectación de derechos fundamentales. Precisamente, en la sentencia T-347 de 1994 M.P.D.A.B.C.. , esta Corporación afirmó al respecto que:

   "... ante la pérdida de su capacidad laboral las personas de la tercera edad muchas veces se encuentran limitadas e imposibilitadas para obtener un mínimo vital de ingresos económicos que les permita disfrutar de una especial calidad de vida. En estas circunstancias, el no reconocimiento de las prestaciones a su favor por las entidades de previsión social, su no pago oportuno o la suspensión de éste, pueden significar atentados contra los aludidos derechos y principios; ello justifica plenamente la especial protección que la Constitución ha dispuesto para las personas de la tercera edad (arts. 46,47 y 48), la cual se traduce en la imperatividad de la norma del inciso 3 del art. 53, que dice:

   "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales".

   Se entiende entonces que en el caso de las personas de la tercera edad, el reconocimiento y pago. de la pensión de jubilación, como expresión de los derechos a la seguridad social y a la vida en condiciones dignas y justas, se convierte en una garantía de rango fundamental que merece una protección efectiva y especial por parte del Estado.

   2.3 Procedencia excepcional de la acción de tutela frente al desconocimiento de derechos prestacionales

   Teniendo en cuenta los anteriores supuestos, y en relación con el tema de la acción de tutela como mecanismo idóneo y adecuado para hacer efectivo el pago de la pensión de jubilación, ésta Corporación ha tenido oportunidad de establecer -sin pretender desconocer las competencias asignadas a la jurisdicción ordinaria- que los derechos prestacionales de las personas de la tercera edad y su consecuente protección legal, gozan de un status excepcional que justifica y amerita el amparo de los mismos mediante el ejercicio de la tutela. En cuanto a lo anterior, ésta Corporación en Sentencia T-01 de 1997 M.P.D.J.G.H.G., destacó:

   "Así, ha encontrado la Corte que es posible intentar la acción de tutela para que se cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único ingreso (Cfr. sentencias T-426 del 24 de junio de 1992, T- 147 del 4 de abril de 1995, T-244 del 1 de junio de 1995, T-212 del 14 de mayo de 1996 y T-608 del 13 de noviembre de 1996); que cuando la entidad obligada al pago de la pensión revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el derecho del afectado (Cfr. Sentencia T-246 del 3 junio de 1996); que es posible restaurar, por la vía del amparo, la igualdad quebrantada por el Estado cuando se discrimina entre los trabajadores, para fijar el momento de la cancelación de prestaciones, favoreciendo con un pago rápido a quienes se acogen a determinado régimen y demorándolo indefinidamente a aquellos que han optado por otro (Cfr. Sentencia T-41 8 del 9 de septiembre de 1996); que resulta admisible la tutela para eliminar las desigualdades generadas por el uso indebido de los pactos colectivos de trabajo con el objeto de desestimular la asociación sindical (Sentencia SU-342 del 2 de agosto de 1995. M.P.: Dr. A.B.C.).

   "En todos los casos mencionados la jurisprudencia ha entendido que se desvirtuaría la Carta Política, en cuanto se quebrantaría la prevalencia del derecho sustancial, el acceso efectivo a la justicia y el principio de economía procesal, en detrimento de los derechos fundamentales en juego, si se forzara el uso del medio judicial ordinario, a sabiendas de su ineptitud en el caso concreto, cerrando de manera absoluta la vía contemplada en el artículo 86 de la Constitución." Se reitera en las sentencias T.299 de 1997, T -031, T - 103, T-107, T- 118, T - 123, T - 221 de 1998.

   Por tanto, para la Corte es evidente que la acción de tutela., por ser una acción pública, preferente y sumaria, es en realidad el mecanismo judicial idóneo y adecuado para proteger el derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad. Máxime si se tiene en cuenta que éstas, por razón de la especial condición física que las identifica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta que exige una intervención oportuna del Estado para asegurar la efectividad de sus derechos materiales.

   2.4 Caso Concreto

   A partir del contenido y alcance del derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad, y de la posibilidad de proceder a su protección por vía de acción de tutela, entra entonces la S. a determinar si la conducta asumida por Cajanal frente a la reclamación hecha por el señor J.H.D.R. desconoce los derechos constitucionales invocados por éste.

   De conformidad con la situación fáctica planteada y las pruebas que obran en el plenario, para esta S. de Revisión resulta claro que la entidad demandada, a través de la Resolución 13216 del 19 de diciembre de 1984, hizo expreso reconocimiento del derecho que tiene el accionante a recibir su pensión de jubilación, aceptando cancelar a su favor una cuota parte pensional equivalente al 8 1.46% del total de la referida prestación. Adicionalmente, en el mismo acto jurídico, consintió que INCO, empresa con quien comparte el pago de la obligación social en la proporción restante (18.54%), fuera la entidad llamada a efectuar la totalidad del pago de la pensión, comprometiéndose a devolver a ésta última las sumas de dinero correspondientes a su cuota parte. Al respecto, la citada resolución consagra en la parte resolutiva lo siguiente:

   "ARTICULO PRIMERO: ACEPTAR la cuota parte consultada por la Industria de Concreto Centrifugado Ltda., en cuantía de OCHENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA PESOS CON 88/100 ($88.454.88) MTCE mensuales proporcionales a 5.865 días laborados por el peticionario J.H.D.R., ya identificado en entidades de derecho público afiliadas a Cajanal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

   "ARTICULO SEGUNDO: LA CAJANA -NACIONAL DE PREVISION SOCIAL asumirá el pago de los valores reconocidos en el artículo anterior a partir de la fecha de retiro definitivo del servicio oficial del titular de la pensión.

   "ARTICULO TERCERO: LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL pagará a la Industria de Concreto Centrifugado Ltda., la sumas aquí reconocidas previa comprobación de su pago por la citada entidad".

   También está probado que la compañía INCO se encuentra en proceso de liquidación forzosa y que, como consecuencia de ello, el 15 de julio de 1999, adelantó ante la Dirección Regional de Trabajo y S.S. de Bogotá y Cundinamarca, el respectivo trámite de conciliación sobre la cuota pensional a su cargo (1 8.54%), comprometiéndose con el actor a pagarle por anticipado una determinada suma de dinero equivalente a todas las mesadas pensionales que se puedan causar hacia el futuro. Cabe destacar que tal situación fue comunicada oportunamente a Cajanal por el representante legal de INCO quien, mediante oficio del 19 de julio de 1999, puso de presente la necesidad de que la Caja, a partir del 1' de agosto de 1999, asumiera el pago de la cuota parte pensional a que se habla comprometido.

   Resulta del mayor interés señalar que la conciliación celebrada entre el demandante y la compara INCO se cumplió -como se dijo- ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -Dirección Regional de Trabajo-, quien por supuesto procedió a impartirle la debida aprobación,1quedando de este modo surtida 1.a revisión de legalidad del precitado acuerdo.

   En esos términos, ante la imposibilidad jurídica de INCO para continuar asumiendo la totalidad del pago de la pensión del actor, y habiéndose extinguido la obligación pensional que aquella tenla frente al trabajador, resulta evidente que, a partir del acuerdo conciliatorio, es Cajanal la llamada a cancelar al demandante su mesada pensional, en proporción a la cuota parte a la que se obligó mediante la citada Resolución No 13216 del 19 de diciembre de 1984. Por ello, la circunstancia de que dicha entidad se niegue a incluir en la nómina de pensionados al actor y se abstenga de realizar el pago de sus mesadas, coloca a éste en una clara situación de indefensión en cuanto que, como quedó expresado en el acápite de antecedentes, el demandante es una persona de la tercera edad (76 años) y no posee bienes de fortuna ni otros medios de subsistencia distintos a la pensión que venía recibiendo por parte de INCO.

   Una vez más, debe reiterarse que la jurisprudencia constitucional le reconoce a la seguridad social el carácter de derecho fundamental por conexidad cuando se trata de personas de la tercera edad y, también, cuando el no pago oportuno de sus prestaciones, en particular la pensión de jubilación, compromete el derecho a la subsistencia en condiciones dignas. En estos casos, independientemente de que el acto violatorio de derechos pueda también ser impugnado por vía ordinaria, la tutela se convierte en el único medio idóneo, adecuado y eficaz para proceder a garantizar en forma oportuna y racional la efectividad de aquellos derechos cuyo reconocimiento se encuentra plenamente demostrado.

   Es menester destacar que, para la S., no resulta válido el argumento utilizado por Cajanal para negarse a asumir en forma directa el pago de la pensión del actor, consistente en sostener que las obligaciones causadas con ocasión del reconocimiento de cuotas partes debe cumplirse conjuntamente entre las entidades pensionadora y concurrente. Al respecto, es claro que el acuerdo conciliatorio suscrito entre INCO y el demandante la libera de la obligación pensional que había adquirido en forma proporcional y compartida, y que su consecuente liquidación la coloca en una razonable situación de imposibilidad jurídica y económica para continuar haciéndose cargo del pago de la pensión que legalmente- y en una proporción del 85.46%- le corresponde asumir a Cajanal.

   La circunstancia de que sean la Ley 490 de 1998 y el Decreto Reglamentario 1404 de 1999, las normas actualmente encargadas de regular la forma como las entidades del Estado y Cajanal deben asumir el reconocimiento y liquidación de las pensiones compartidas causadas con anterioridad al primero (I') de abril de 1994, y el hecho de que tales normas hayan podido modificar los criterios de responsabilidad prestacional, no es un asunto que pueda ¡reputarse al actor ni tampoco un elemento de juicio que pueda ser utilizado como fundamento para que Cajanal desconozca derechos adquiridos que, en relación con la pensión de jubilación, este último viene disfrutando desde el abro de 1984. No sobra recordar que el artículo 58 de la Constitución Política garantiza los derechos que hayan sido adquiridos con arreglo a las leyes civiles, al tiempo que prohibe su desconocimiento o vulneración mediante la expedición de leyes posteriores. Por ello, el articulo 11 de la propia Ley 490, al referirse a los derechos y obligaciones de la Caja Nacional de Previsión Social, expresamente dispone que: "Los derechos y obligaciones que tenga la Caja Nacional de Previsión Social, a la fecha de la promulgación de la presente ley, continuaron a F. y a cargo de la Empresa Industrial y Comercial del Estado ". (subrayas fuera de texto)

   Así, considerando que se encuentra demostrado el derecho que tiene el actor a recibir su pensión de jubilación, que ésta es el único medio de subsistencia que posee y que el no pago de la misma ha venido afectando en forma considerable su mínimo vital, esta S. de revisión revocará la decisión proferida por los jueces de primera y segunda instancia que negaron la presente acción de tutela y, en su lugar, concederá la protección de los derechos invocados por el accionante. En consecuencia, se ordenará a Cajanal que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente Sentencia, incluya al peticionario en la nómina de pensionados de la entidad y, en consecuencia, empiece a cancelar directamente la cuota parte correspondiente de la pensión de jubilación conforme a lo reconocido por medio de la Resolución 13216 del 19 de diciembre de 1984, incluyendo el pago de las mesadas pensionales atrasadas y causadas a partir del 1 de agosto de 1999. Esto último, teniendo en cuenta que, conforme a la conciliación celebrada, a partir de dicha fecha cajanal estaba en la obligación de apersonarse de la cancelación periódica de la aludida prestación.

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de] pueblo y por mandato de la Constitución,