Sentencia de Tutela nº 1080/04 de Corte Constitucional, 29 de Octubre de 2004

Mediante escrito presentado el día 30 de marzo de 2004, el señor J.D.V.C. solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la libertad de asociación, presuntamente violados por la entidad demandada. Como sustento a la solicitud de amparo, el actor invoca los siguientes:

1. Hechos.

   Manifiesta el señor V.C. que desde el 27 de agosto de 1997 se desempeña como médico en el Hospital San Rafael de G., primero como médico especialista, ahora como médico general.

   Señala que su vinculación a dicha entidad se ha hecho a través de sucesivas órdenes de servicio y contratos que mes a mes se renuevan, no estando él vinculado con un contrato de trabajo.

   Indica que desde que el señor H.P. tomó posesión del cargo como G. de la E.S.E Hospital San Rafael de G., ha organizado varias reuniones en las que les ha indicado a quienes, como el demandante, pertenecen a la ''nómina paralela'' y se encuentran vinculados por medio de contratos de prestación de servicios, que de querer seguir laborando para la entidad deberán, en los sucesivo, afiliarse a una Cooperativa para prestar sus servicios a través de ésta.

   Indica que en el año 2000 se presentó en el Hospital una situación similar y que, en aquella ocasión, la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-336/00 concedió el amparo a los trabajadores y manifestó que obligar a los médicos del Hospital a ingresar o conformar una Cooperativa violaba se derecho a la libre asociación.

   Aduce que la conducta del señor H.P. constriñe su derecho a libertad de asociación, lo discrimina injustificadamente y pone en riesgo su trabajo, fuente de subsistencia de él y de su familia.

   Durante el trámite de la presente acción de tutela, el 1º de abril de 2004, el Hospital San Rafael de G. decidió no renovar nuevamente la ''orden de servicios'' del actor como médico general del Hospital, por lo que en la actualidad el señor V.C. no posee contrato alguno con la entidad demandada, según declarara ante el J. de primera instancia.

2. Solicitud

   El actor exhorta a la autoridad judicial para que ampare los derechos fundamentales presuntamente violados por el demandado y en consecuencia: ''...ordene al G. del Hospital San Rafael de G., Dr. H.P. a (sic) no condicionar mi permanencia laboral en la institución a la afiliación a cooperativas y así preservar mi empleo, que es la única fuente de supervivencia para mi familia y para mí''.

3. Trámite de instancia.

   3.1 Mediante auto de 30 de marzo de 2004, el Juzgado Laboral del Circuito de G. avoca conocimiento de la presente acción de tutela, decreta algunas pruebas y dispone correr traslado de la demanda a la persona demandada por el término de dos (2) días.

   3.2 Surtido el trámite arriba indicado, el señor H.P. presentó el 12 de abril de 2004 informe al juez de la causa, solicitando que fuera negado el amparo solicitado por el actor.

   Como fundamento para ello, el G. del Hospital San Rafael afirma que dicha entidad, con base en la teoría de la autonomía de la voluntad en la contratación, está facultada para contratar con quien ella crea que es más conveniente para la debida prestación del servicio del salud.

   Además -manifiesta- las directivas del Hospital nunca han ordenado a sus dependientes, ni verbalmente ni por escrito, que deban afiliarse a cooperativas para ser contratados. Señala que cualquier afirmación en tal sentido es absolutamente falsa, como puede inferirse del contenido de las respuestas a las peticiones que han hecho los servidores del Hospital para aclarar tal aspecto de su relación con la E.S.E.

   A continuación indica que con el cambio de la legislación en materia disciplinaria , con la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002, se contempló en el numeral 29 del artículo 48 como falta gravísima celebrar contrato de prestación de servicios con persona natural cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo o impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista.

   Señala que como consecuencia de la entrada en vigencia de la anterior norma, en aplicación del principio de la autonomía de la voluntad en la contratación, la Junta Directiva del Hospital optó por recomendarle abstenerse de celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, so pena de que pudiese sobrevenir una eventual responsabilidad disciplinaria para los directivos de la entidad.

4. Pruebas relevantes que obran en el expediente.

   - Copias de órdenes de trabajo y de servicio del D.J.D.V.C., correspondientes a los meses de febrero y marzo de 1998, diciembre de 2003 y marzo de 2004 (F.s 13,14, 31-33 y 46-48)

   - Copia de una constancia expedida por el Hospital San Rafael de G. en la que se señala los diferentes contratos de prestación de servicios que el señor J.D.V.C. ha suscrito con dicha entidad.(F. 15)

   - Declaración rendida por el señor J.D.V.C. ante el J. Laboral del Circuito de G. el 13 de abril de 2004. (F.s 28-30)

   - Declaración rendida por el señor H.P.P. ante el J. Laboral del Circuito de G. el 13 de abril de 2004. (F.s 38-44)

   - Copia del Acta de Junta Directiva de la E.S.E Hospital San Rafael de G. de 1 de marzo de 2004. (F.s 49-62)

   - Copia de constancia de pago de honorarios a nombre de J.D.V.C., de fecha abril 16 de 2004. (F. 63)

1. Sentencia de primera instancia

   Mediante sentencia de 19 de abril de 2004, el Juzgado Laboral del Circuito de G. concedió el amparo deprecado y ordenó al G. del Hospital San Rafael de G. que se abstuviera en lo sucesivo de exigirle al demandante asociación a un ente jurídico como condición indispensable para continuar prestando sus servicios como médico de la institución.

   En su fallo, el J. indicó que de las exposiciones dadas tanto por el tutelante como por el demandado, evaluadas en conjunto, se desprendía sin lugar a dudas que existía una indebida coerción para que el señor V.C. se asociara a una persona jurídica, con el fin de contratar a través de esta con el Hospital.

2. Impugnación

   Inconforme con la decisión tomada por el Juzgado Laboral del Circuito de G., el demandado impugnó la decisión de conceder el amparo a los derechos fundamentales de J.D.V.C..

   En escrito presentado el 23 de abril de 2004 reiteró los argumentos con los que había dado contestación a la demanda de tutela y solicitó que la sentencia impugnada fuera revocada por el ad quem y que en su lugar se negara el amparo solicitado por la parte demandante.

3. Sentencia de segunda instancia.

   En fallo de 31 de mayo de 2004, la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, decidió denegar el amparo.

   Para llegar a tal conclusión, la S. Laboral adujo que no se encontraba probado el hecho de que al actor le hubiese sido ordenada la afiliación a Cooperativa alguna. Así lo consideró el J. con fundamento en la declaración misma del señor V.C., quien al haber sido interrogado acerca de este hecho, le había manifestado al juez de primera instancia que personalmente nunca había recibido tal orden.

   Además, la S. Laboral señaló que el demandante contaba con otro mecanismo de defensa judicial diferente que el de la residual y subsidiaria de la acción de tutela, pudiendo acudir a las justicias laboral o contencioso administrativa para efectos de procurar las declaraciones o indemnizaciones a las que creyere tener derecho.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en la acción iniciada por J.D.V.C. contra H.P., G. del Hospital San Rafael de G. E.S.E, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y por lo dispuesto en Auto de la S. de Selección Número Siete de julio 26 de 2004.

2. Problema Jurídico.

   En el presente caso esta S. debe establecer si se han vulnerado los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y a la libertad de asociación del señor J.D.V.C., teniendo en cuenta que el G. de el Hospital San Rafael de Girardos E.S.E, por consejo de la Junta directiva de tal entidad y en supuesta aplicación del principio de la autonomía de la voluntad en la contratación, decidió no seguir contratando prestación de servicios con personas naturales y supuestamente le sugirió al demandante y a otros médicos que se afiliaran a una cooperativa para poder contratar con ellos.

   Para resolver el anterior problema jurídico, la S. (i) efectuará una breve exposición de lo que, con ocasión de un caso similar al presente en el que un médico del Hospital San Rafael de G. demandó a tal entidad por violación al derecho de libre asociación, dejó consignado la Corte Constitucional en la Sentencia T-336 de 2000. En ello estudiará (ii) la identidad fáctica del presente caso con aquel. A continuación analizará las particularidades del caso concreto

3. Derecho a la libertad de asociación en el Hospital San Rafael de G.. El caso de la T-336 de 2000 A continuación se citará de forma reiterada la sentencia T-336 de2000, M.P.: A.B.S...

   3.1 El caso fallado por la esta Corte en la sentencia T-336 de 2000 se origina en la demanda presentada por un médico que laboraba en tal entidad a través de la modalidad de ''orden de servicios'', es decir, perteneciendo a la llamada ''nómina paralela'' de la organización.

   En aquella oportunidad, con origen en algunas denuncias hechas por el sindicato ASMEDAS en relación con el régimen de contratación del Hospital, el G. General de aquel entonces envió a las personas pertenecientes a la ''nómina paralela'' una circular (0001 del 17 de noviembre de 1999), en la cual les comunicaba que de conformidad con lo acordado por la Junta Directiva de la entidad, a partir del 1º de diciembre de 2000, la contratación que efectuaría la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de G. para la prestación de servicios que requiriera, se haría a través de las Cooperativas De Trabajo Asociado, y les informaba que de acuerdo con ello, si querían seguir prestando sus servicios para el Hospital debían asociarse a una de dichas personas jurídicas, o en su defecto conformar una de ellas.

   3.2 La Corte reiteró su doctrina en relación con que el derecho fundamental de asociación (art. 38 C.P.), tiene dos dimensiones:

   ''...una positiva que consiste en la facultad que tienen todas las personas para fundar o integrar libremente, en forma voluntaria, organizaciones reconocidas por el Estado y capacitadas para operar en el tráfico jurídico, comprometidas en la realización de diversos proyectos, ya sea de carácter social, cultural, económico, etc.; y, una dimensión o faceta de carácter negativo derivada en forma directa del derecho de libertad y, se expresa en la facultad que tiene toda persona para negarse o abstenerse de formar parte de determinada asociación y su derecho correlativo a no ser obligado ni directa ni indirectamente a ello...''

   3.3 De lo anterior concluyó la S., que la decisión adoptada por la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de G., constituía una injerencia indebida en la autonomía de los médicos contratistas de dicha institución y, particularmente en la libertad de cada persona para decidir si se afiliaba o no a las cooperativas de trabajo asociado, que vulneraba flagrantemente el derecho constitucional fundamental de asociación consagrado en la Constitución Política.

   Para llegar a tal conclusión, la Corte se basó en el hecho confesado por el mismo G. de la entidad demandada en el sentido de que aquel era el fin de la circular en la que se había informado a los diferentes empleados de nómina paralela del Hospital y que esa era la política que la Junta Directiva de aquel deseaba implementar.

   3.4 Además la Corte también halló violado el derecho al trabajo del actor. A juicio de la S., el ejercicio de la actividad profesional del demandante, se encontraba indebidamente condicionada a la afiliación a una cooperativa o a la creación de una, lo cual, resultaba completamente desproporcionado.

   3.5 La sentencia T-336 de 2000 ordenó al representante legal y a los demás directivos de la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de G., inaplicar por ser contraria a la Constitución, la determinación de la Junta Directiva en el sentido de constreñir al demandante a asociarse a una Cooperativa de Trabajo Asociado, para poder seguir prestando sus servicios en ese Hospital. También previno a los mismos sujetos para que cesaran cualquier clase de condicionamiento en contra del demandante, que le impidiera ejercer en forma libre y espontánea su derecho fundamental al trabajo.

4. Identidad fáctica del caso estudiado en la Sentencia T-336 de 2000 con el actual.

   La S. debe establecer en qué medida el caso fallado en aquella ocasión en la Sentencia T-336 de 2000 presenta identidad fáctica con el actual, para así poder definir si las premisas axiológicas de las que partió la Corte en aquella ocasión son aplicables o no en el presente caso y qué nuevos elementos de juicio ha de tener en cuenta en el análisis presente.

   Así las cosas, es claro que los demandantes en ambos casos prestaban sus servicios a la misma entidad y consideraron vulnerados los mismos derechos, con fundamento en una conducta que, en términos generales, puede ser descrita como una coerción para obligar su afiliación a una cooperativa.

   Ahora bien, mientras en aquel entonces existía prueba documental de la exigencia hecha por parte de las directivas del Hospital para que los prestadores de servicios se afiliaran a cooperativas (la circular 001 de 1999), en esta ocasión la Corte no cuenta con dicho elemento de juicio y deberá establecer a través de otros medios probatorios si existía constreñimiento en este sentido por parte del demandado.

   De igual manera, considera la S., deberá tenerse en cuenta un nuevo elemento de juicio que aflora en este caso, relacionado con la entrada en vigencia de la Ley 734 de 2002, alegada por la parte demandada como fundamento para tomar la decisión de no seguir contratando prestación de servicios con personas naturales.

   Por último, la especial relevancia del hecho que en este caso, a diferencia de aquel tratado en 2000, el demandante efectivamente fue excluido como contratista de la entidad demandada sin que, según este, se le informara acerca de la no renovación de su ''orden de servicios''.

5. Estudio del Caso Concreto.

   5.1 En el caso bajo estudio el señor J.D.V.C. solicita protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y a la libertad de asociación presuntamente violados por el G. de la E.S.E San Rafael de G., hospital donde venía prestando sus servicios como médico general a través de contrato de prestación de servicios. Señala que el demandado condicionó su permanencia en el hospital a que se modificara la forma como hasta entonces venían contratando, haciéndose ahora necesario que el médico se afiliara a una cooperativa, pues la junta directiva de la entidad ha decidido contratar prestación de servicios, de ahora en adelante sólo con personas naturales. A partir del 1º de abril de 2004 el actor ya no presta sus servicios en la entidad mencionada, pues su ''orden de servicios '' no fue renovada.

   5.2 Requiere este caso estudiar atentamente el material probatorio recaudado durante el trámite del proceso. Ello porque, como se señaló en un pasaje superior de esta sentencia, a diferencia de lo que ocurrió en 1999 no es claro para la S. que se pueda establecer que existió la indebida coerción que en aquella ocasión se hacía patente en la circular que el G. del Hospital San Rafael distribuyó entre los miembros de la entidad.

   Así las cosas, la S. ve que la divergencia de opinión entre las instancias de este proceso, que lleva al Tribunal de Cundinamarca a revocar la decisión del Juzgado Laboral del Circuito de G., tiene que ver precisamente con este punto.

   Mientras al a quo le basta con la afirmación del actor en el sentido de haberle impuesto el demandante el condicionamiento de afliación a una cooperativa para continuar laborando para el hospital, su superior funcional concluye que ni el señor H.P. ni ninguna de las directivas de la E.S.E han dado tal orden al actor.

   El razonamiento de la S. Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca parte de la declaración misma que el señor V.C. hiciera ante el Juzgado de primera instancia. Tal y como lo transcribe es su fallo, el demandante, a las preguntas que hiciere el juzgado, respondió con afirmaciones como: ''personalmente nunca me lo dijo a mi'' F. 29 y ''específicamente y personalmente no lo hizo nadie, todos lo decían en corrillos, en reuniones, pero personalmente no'' refiriéndose a las ordenes o indicaciones de afiliarse a una cooperativa.

   Infiere la S. que para el Tribunal el acto de coerción para que se configurara una violación al derecho a la libertad de asociación tendría que ser directo, como la circular del año 1999, y que bastaba, por ende, que el actor no hubiese recibido en persona la orden por parte del G. de la entidad o por alguno de los miembros de la dirección de ésta, para que se configurara tal mención.

   La S. se pregunta aquí si tal razonamiento puede considerarse como válido. Para dar respuesta a ello debe tener en cuenta lo que ya se ha reiterado en tantas oportunidades en relación con el aspecto del derecho a la libre asociación de las personas que señala que a nadie se le puede obligar a incorporarse a una asociación.

   ¿Acaso debe circunscribirse dicho acto que obliga a un acto positivo, claramente imputable a una persona, con un contenido específicamente dirigido a ésta, para que haya constreñimiento a asociarse?. Cree la S. que tal posición no se encuentra en armonía con el derecho que se pretende proteger a través de la presente tutela y que, por ende, cualquier acto que busque torcer la voluntad de un individuo para que éste ingrese a una asociación, sea esta una sociedad de carácter comercial, un sindicato, una corporación o una cooperativa, vulnera el derecho siempre y cuando resulte efectiva.

   Ahora ¿cómo debe evaluarse la efectividad del medio empleado? Considera la sala que esta debe ser medida en relación con la repercusión que tiene en el individuo que se entiende obligado. Así, factores como el miedo de perder el empleo si no se cumple con la obligación de afiliarse, el reproche moral por parte de los directivos o compañeros de trabajo, el señalamiento de estar obrando mal y la duda al respecto, pueden ser tenidos como criterios válidos en este sentido. Se pregunta también la S., si una simple circular por sí sola tiene la virtualidad de infundir una violación al derecho que se discute y se protegió en la sentencia T-336 de 2000. Definitivamente ha de concluirse que no, que el constreñimiento a afiliarse deviene de factores subjetivos del actor que, con independencia del medio que se elija para obligarlo, hacen que se sienta forzado a entrar en sociedad.

   Así las cosas, llama la atención la S. sobre aspectos presentes en la misma declaración del actor que estaba incluidos en los mismos pasajes citados por el Tribunal y que éste considera para revocar el amparo. Se habla allí de reuniones que los directivos de la empresa social del estado efectuaron para explicar las nuevas disposiciones que en materia de contratación había adoptado la Junta Directiva, reuniones sobre las cuales el señor H.P. no dio declaración alguna.

   Con fundamento en lo anterior, considera la S. que le asiste razón al J. Laboral del Circuito de G. cuando afirma : ''... la negativa de contratar personas naturales para desempeñar las labores si no hacen parte de una persona jurídica vulnera el legítimo derecho a la libertad de asociación, la que conlleva el derecho que tiene una persona a pertenecer a una agremiación y de la misma manera a no hacerlo, es decir que no puede ser obligada una persona directa o indirectamente Resaltado por fuera del texto original a formar parte de una asociación puesto que este es un derecho que debe ejercer en forma libre y voluntaria'' F. 69

   Concluye pues, la S., que lo que el demandado presenta como la facultad de ser autónomo en la voluntad de contratar no es más que, como bien lo denominó el juez de primera instancia, una forma indirecta de forzar a una persona para que pertenezca a una persona jurídica porque a la entidad le parece conveniente contratar con ellas aun cuando ninguna norma le impide que contrate con personas naturales. La eficacia de la forma en que se buscaba obligar al demandante a ello queda patente en que a la fecha de la interposición de la tutela el actor temía por la continuidad de la relación que tenía con la entidad y porque tal temor se materializó al día siguiente cuando, al llegar a su lugar de trabajo, encontró que ya no estaba vinculado al Hospital San Rafael porque, por no pertenecer a una persona jurídica, ya no se ajustaba a los estándares de contratación de la entidad.

   Llama la atención de la S. que el Hospital procediera con tanta celeridad en la adjudicación de nuevos contratos y en la cancelación del contrato del actor si lo que buscaba, tal y como lo afirma el señor H.P. en su declaración, era dar transparencia al proceso de adjudicación de contratos a personas jurídicas. La decisión de la Junta Directiva del 1º de marzo de 2004 fue implementada en un brevísimo tiempo que, para esta S., no hace sino constituirse en un nuevo indicio de la coerción indebida y violatoria de la libertad a asociarse. Debe indicar la S. que no se puede desconocer la autonomía en la voluntad de contratación de la empresa social del estado, pero reitera que esta no puede servir de herramienta para la violación del derecho fundamental de asociación. Un proceso de sustitución en las decisiones relacionadas con la contratación de servicios de la entidad, debe ser respetuoso de tal derecho fundamental, dar tiempo a los prestadores de servicios que son personas naturales para estudiar las posibilidades que tienen para adoptar los nuevos estándares y de, como lo dice el mismo demandado, estudiar la posibilidad, por ejemplo, de constituir una empresa unipersonal. Así las cosas, desea aclarar la S. que el proceso descrito debe dar tiempo y que es la entidad misma quien a mutuo propio ofrezca amplias alternativas, un abanico de posibilidades y el tiempo necesario para que, de acuerdo con los que se van a ver afectados, se puedan adoptar medidas que no impliquen constreñimiento a la decisión de asociarse.

   5.3 Ahora, llama la atención que el Hospital San Rafael, aun después de que esta Corte profiriera la Sentencia ya tantas veces aludida en ese fallo, continuara con las prácticas violadoras de los derechos fundamentales de quienes a él han consagrado sus servicios. Si bien, como se señaló en un acápite especial de esta sentencia, el acto de constreñimiento en aquella ocasión fue directo, ahora, buscando dar visos de legitimidad a la conducta se buscó obtener el mismo resultado a través de reuniones informativas, difusión de información acerca del nuevo régimen de contratación de la entidad y un ambiente de trabajo plagado por los rumores e incertidumbres.

   5.4. ¿Qué debe ordenar esta S.? Es necesario aquí tener en cuenta que la disposición contenida en la Ley 734 de 2002, aludida por la parte demandada como fundamento para variar su régimen de contratación, señala que la falta disciplinaria se aplicará a la generalidad de contratos de prestación de servicios, sin importar que éstos hayan sido suscritos con personas naturales o con personas jurídicas Ley 734 de 2002, Artículo 48.

   (...)

   29 Celebrar contrato de prestación de servicios cuyo objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista, salvo las excepciones legales., cuando opera el supuesto de que su objeto sea el cumplimiento de funciones públicas o administrativas que requieran dedicación de tiempo completo e impliquen subordinación y ausencia de autonomía respecto del contratista. Así, el problema del Hospital no es si debe o no contratar con personas naturales o jurídicas para el cumplimiento de su función, sino que en principio dicho tipo de contrataciones no deberían existir y, por ende, la E.S.E debería estar en capacidad de cumplir con su objeto exclusivamente con sus propios funcionarios.

   En consecuencia, entiende esta S. que la orden que debe impartir para el pleno restablecimiento del derecho vulnerado, es que se restituya al demandante como contratista de la entidad demandada, en los mismos términos en los que venía contratando con ésta, hasta tanto el Hospital San Rafael de G. no solucione como es debido el problema de fondo que atañe la necesidad de contratar prestación de servicios, es decir, hasta que no efectúe una reestructuración administrativa que involucre la creación de cargos de planta suficientes para cubrir sus necesidades, por lo tanto esta orden es transitoria.

   Aun así, no sobra advertir aquí -y lo hará la S. también en la parte resolutiva de esta sentencia- que el señor V.C. podrá desempeñarse como contratista de la entidad, siempre y cuando cumpla con su deber y no incumpla su contrato.

   Además la S.A. alG. General y a los demás directivos de la E.S.E Hospital San Rafael que se abstengan en los sucesivo de incurrir, de forma directa o indirecta en practicas violatorias del derecho a la libertad de asociación.

   Como quiera que es la segunda vez que los directivos de la E.S.E Hospital San Rafael de G. incurren en la misma conducta, la S. advertirá a la Superintendencia de Salud para que vigile que no se vuelva a repetir.

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,