Sentencia de Tutela nº 257/05 de Corte Constitucional, 17 de Marzo de 2005

1. Los hechos.

   En la solicitud de tutela se narra que el señor J.O.G.C., aunque estaba casado con la señora M.H.T. de G., convivió con la señora L.M.M.C. durante 12 años y que de dicha relación nació la menor M.A.G.M. el 23 de septiembre de 1997.

   Así mismo, se relata que el señor G.C. desde hace varios años era pensionado de la Caja Nacional de Previsión Social y que falleció el 16 de septiembre de 2003. Como consecuencia de lo anterior, agrega el apoderado de la señora L.M.M.C., el 12 de noviembre de 2003 su poderdante solicitó en nombre propio y en el de M.A. el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, invocando para tal efecto las condiciones de compañera permanente y de hija menor extramatrimonial, así como la dependencia económica respecto del señor G.C..

   Posteriormente, el 22 de junio de 2004, el apoderado de la actora requirió a la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social para que se reconociera y pagara la pensión de sobrevivientes en un equivalente del 50% a M.A., cuyo derecho, a su juicio, no admitía objeción alguna, aunque se dejase en suspenso el reconocimiento del restante 50% de la pensión mientras se resolvía la controversia suscitada entre la cónyuge supérstite y la compañera permanente del finado G.C..

   En la solicitud de tutela se alega el derecho de petición y al mínimo vital de la menor M.A.G.M. porque, no obstante el tiempo que ha trascurrido desde su presentación, la Caja Nacional de Previsión Social aún no ha resuelto la petición de sustitución pensional, contraviniendo así no sólo normas de rango legal como la Ley 717 de 2001, sino también constitucional como los artículos 44 y 53 de la Constitución Política.

   Por otra parte, también se alega la violación a la vida, a la salud y a la seguridad social porque, se asegura, como consecuencia del fallecimiento del señor G.C., CAJANAL EPS suspendió los servicios de salud a la menor M.A.G.M., quien era beneficiaria del primero en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. En este punto, se resalta que M.A. requiere atención médica por padecer de Asma, que ha sido hospitalizada en varias ocasiones en razón de su enfermedad y, además, que su madre, señora L.M.M.C., debido a sus condiciones económicas no está en la capacidad de garantizarle el tratamiento adecuado.

2. Las pretensiones.

   En la solicitud de tutela se demanda la protección de los derechos fundamentales de la menor M.A.G.M. y que, en consecuencia, se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social que se reconozca y pague en la proporción que corresponda la pensión de sobrevivientes a la menor mencionada, así como las mesadas adeudadas desde que se causó el derecho debidamente indexadas. Así mismo, se pide que se ordene a la entidad accionada que garantice la prestación de los servicios de salud a M.A., de conformidad con la Ley.

2. La omisión de la Caja Nacional de Previsión Social.

   No obstante que la Caja Nacional de Previsión Social fue notificada de la admisión de la solicitud de tutela (fl.33 reverso y 34 Cuaderno Primera Instancia), la entidad accionada no rindió el informe requerido.

3. La decisión objeto de revisión.

   El Juzgado Segundo Laboral del Circuito tuteló el derecho de petición de la menor M.A.G.M. al considerar que había sido vulnerado por la Caja Nacional de Previsión Social, al tiempo que negó el amparo respecto de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social por no encontrar configurada su violación.

   En efecto, en lo que al derecho de petición se refiere, el a quo consideró que su vulneración estaba acreditada porque la Caja Nacional de Previsión Social no había resuelto la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentada por la señora L.M.M.C. en representación de su menor hija, pese a que habían trascurridos más de 6 meses desde que se elevó la solicitud. En concepto de la jueza, el derecho de petición no se realiza con el silencio administrativo de la Caja Nacional de Previsión Social, ni con una respuesta cualquiera a la solicitud presentada, toda vez que la entidad accionada debe pronunciarse de fondo sobre la pensión dentro del término de 4 meses que confiere la Ley 797 de 2003 y pagar dentro de los 6 meses, como lo ordena la Ley 700 de 2001.

   De otra parte, la jueza consideró que no contaba con fundamentos fácticos para la protección de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social de la menor, pues a ésta aún no se le había reconocido la pensión de sobrevivientes por parte de la Caja Nacional de Previsión Social.

   Por consiguiente, la primera instancia tuteló el derecho fundamental de petición de la menor M.A.G.M. y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que, en el término de 48 horas, se pronunciara sobre la solicitud de pensión de sobrevivientes; mientras que el amparo solicitado para los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social fue denegado.

4. Pruebas relevantes dentro del proceso.

   a.) Petición del 22 de junio de 2004, en la cual se requiere a la Caja Nacional de Previsión Social para resuelva la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes presentada el 12 de noviembre de 2003 (fls.8 a 11 Cuaderno Primera Instancia).

   b.) Copia auténtica del Registro Civil de Defunción del señor J.O.G. Colorado (fl.5).

   c.) Certificado de Registro Civil de Nacimiento de la menor M.A.G.M. (fl.6).

   d.) Copia de la respuesta otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social el 12 de noviembre de 2003 a la señora L.M.C.M. con ocasión de la solicitud de reconocimiento pensional presentada esa misma fecha (fl.7).

   e.) Copia del certificado expedido por CAJANAL EPS, en el que aparece activo el cotizante J.O.G.C., así como sus beneficiarios en el Sistema de Seguridad Social en Salud: M.H.T. de G., H.M.G.R. y M.A.G.M.; así como copia del carné de afiliación de esta última (fls.12 y 13).

   f.) Copia de la Historia Clínica No.890801099 del Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas E.S.E. de la menor M.A.G.M. (fls.14 a 23).

1. La Competencia.

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada en precedencia.

2. El asunto bajo revisión.

   En el caso sub examine se pretende de la protección de los derechos de petición y al mínimo vital de M.A.G.M., los cuales habrían sido vulnerados por la Caja Nacional de Previsión Social al no resolver solicitud de sustitución pensional presentada por la madre de esta menor el 12 de noviembre de 2003. Así mismo, se alega que han sido afectados los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social de la menor, toda vez como consecuencia de dicha omisión no se ha producido su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud en calidad de pensionada.

   El juez de primera instancia consideró que la Caja Nacional de Previsión Social había vulnerado el derecho de petición de M.A. al no haberse pronunciado sobre la sustitución pensional dentro del término de Ley. Pero, por otro lado, no encontró que la desafiliación de la menor del Sistema General de Seguridad Social en Salud derivara en la afectación de sus derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social, pues, en criterio de la a quo, dicha afiliación está supeditada al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

   Entonces, para resolver el problema jurídico aquí planteado se reseñará la jurisprudencia de esta Corte en torno a los derechos fundamentales que se invocan como vulnerados, para, posteriormente, definir el caso concreto, es decir, si la Caja Nacional de Previsión Social vulneró el derecho de petición de la menor M.A.G.M. al haber omitido resolver la solicitud de sustitución pensional y, además, si como consecuencia de dicha omisión puede imputársele a esta entidad pública la afectación o amenaza de otros derechos fundamentales, derivada de la desafiliación de la menor al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

3. Derecho de petición. Plazos para resolver peticiones en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia.

   El artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y obtener una pronta resolución a las mismas; derecho que, a su vez, genera una obligación correlativa para las autoridades, y en algunos casos para particulares, consistente en resolver dichas peticiones mediante respuestas adecuadas, efectivas y oportunas.

   En principio, existe vulneración de este derecho fundamental cuando la persona que ha elevado la solicitud no recibe respuesta dentro del término que para cada tipo de petición establece la Ley o cuando, no obstante haberse emitido la respuesta, la misma no puede ser calificada como idónea o adecuada de cara a la solicitud, sin que esto último signifique, claro está, que la respuesta implique una aceptación de lo pedido.

   Ahora bien, en lo que se refiere específicamente a las peticiones en materia pensional, teniendo en cuenta la normatividad existente al respecto Decreto No.01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), Decreto 656 de 1994 y Ley 700 de 2001., la Corte Constitucional unificó su criterio en la sentencia SU-975 de 2003, en la cual se expuso:

   ''6) Del anterior recuento jurisprudencial [refiriéndose a la jurisprudencia de la Corte Constitucional] queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:

   (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional -incluidas las de reajuste- en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.

   (ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;

   (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.

   Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.'' Jurisprudencia reiterada en las sentencias T-182, T-587, T-602, T-613, T-734 y T-768 de 2004.

   En otras palabras, en materia pensional los operadores de pensiones, sean públicos o privados, cuentan con un término máximo de 4 meses para resolver de fondo las peticiones relacionadas con reconocimiento de pensión o reajuste, revisión o reliquidación de las mismas, a fin de que dentro de dicho término realicen las gestiones necesarias para resolver de manera efectiva o adecuada las solicitudes. No obstante, dentro de los 15 días siguientes a la presentación, el mismo operador debe comunicar al peticionario la información que éste haya solicitado en torno a los trámites a seguir para la resolución de su solicitud, solicitarle las pruebas que requiera para tal efecto o, si es del caso, que necesita de un término mayor de 15 días para responder.

   Sin embargo, debe precisarse que el término de cuatro meses para resolver de fondo la solicitud pensional no es aplicable cuando se trata del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, puesto que en este evento opera el término fijado por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo "dos (2) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho.". Así, Corte Constitucional. Sentencia T-638 de 2004 (M.P.J.C.T..

4. Derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social del menor. Reiteración de jurisprudencia.

   En la Constitución Política el niño es sujeto de protección especial debido a su particular situación de indefensión. Es por esto, que el artículo 44 de la Carta establece mandatos concretos de asistencia por parte del Estado, la familia y la sociedad, amplía para ellos el catálogo de derechos fundamentales y, además, fija pautas hermenéuticas para su interpretación, como la que prescribe que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás Por efecto del artículo 93 de la Constitución Política, también deben entenderse incluidos dentro del catálogo de derechos de los niños aquellos establecidos en normas internacionales, Vgr. La Convención sobre los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 (Aprobada por la Ley 12 de 1991)..

   Ahora bien, con relación a los derechos a la salud y a la seguridad social, el citado artículo 44 los consagra expresamente como derechos de carácter fundamental, por lo que, al igual que el derecho a la vida, individualmente considerados son susceptibles de protección a través de la acción de tutela, es decir, sin necesidad de conexidad con otro derecho de status fundamental Así, Corte Constitucional. Sentencias T- 530 de 2004 (M.P.J.A.R., T-1019 de 2002 (M.P.A.B.S.) y T-972 de 2001 (M.P.M.J.C.E., entre otras..

   En este orden de ideas, el Estado no sólo está en la obligación de garantizar la adecuada prestación de los servicios asistenciales derivados del Sistema General de Seguridad Social para satisfacer la necesidades que en estos aspectos tengan los niños, sino además la de protegerlos en caso de que, por acción u omisión, las propias autoridades públicas o los particulares que prestan este servicio atenten contra la realización de sus derechos fundamentales.

   Así mismo, valga resaltar que por el carácter de servicio público que ostenta también el derecho a la seguridad social, el Estado también debe garantizar el principio de continuidad de este servicio, el cual, para efectos de salud y seguridad social, se concreta en el derecho ''de que una persona continúe recibiendo un tratamiento médico que se le adelanta, con indepen-dencia de la desvinculación sobreviniente y posterior del afiliado a la entidad [perteneciente al Sistema de Seguridad Social en Salud], pues suspenderle los servicios súbitamente puede significar peligro para su vida y su integridad física'' Así, Corte Constitucional. Sentencia T-1278 de 2001 (M.P.M.J.C.E.)..

Procedencia de la acción de tutela por la violación de los derechos de petición, a la vida, a la salud y a la seguridad social.

El propósito de la presente acción de tutela es la defensa de los derechos de petición, al mínimo vital, a la vida, a la salud y a la seguridad social de la niña M.A.G.M., cuya vulneración se imputa a la Caja Nacional de Previsión Social al no definir oportunamente lo referente a la sustitución pensional solicitada por la madre de esta menor el 12 de noviembre de 2003.

4.1. Pues bien, al igual que el a quo, considera la Sala que es ostensible la violación del derecho de petición de la menor M.A.G.M., pues la Caja Nacional de Previsión Social no resolvió dentro del término de Ley la solicitud presentada el 12 de noviembre de 2003 por su madre, en la cual se solicitaba el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la niña con ocasión del fallecimiento de su padre, señor J.O.G.C.. Aunque, en este punto, la Corte difiere con la primera instancia en cuanto al término con que contaba la entidad accionada para resolver de fondo la petición de sustitución pensional, toda vez que ésta señaló como plazo 4 meses, cuando en realidad son 2 por disposición expresa de la Ley 717 de 2001.

Ahora, esta conclusión no se desvirtúa por el hecho de que la Caja Nacional de Previsión Social haya entregado el 12 de noviembre de 2003 a la madre de la menor, señora L.M.M.C., un formato de respuesta en el que se indica el trámite a seguir para el reconocimiento de la pensión y que, además, amparada en el artículo 4 de la Ley 700 de 2001, la entidad resolvería la solicitud en un término de 6 meses, puesto que, al margen del incumplimiento de la Caja Nacional de Previsión Social en cuanto al plazo ahí señalado, lo cierto es que el término para resolver las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes es el establecido en la Ley 717 de 2001, es decir, 2 meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

Recuérdese que el plazo para resolver este tipo de solicitudes no está sujeto al capricho de los operadores de pensiones, ni al nivel de eficiencia que estas entidades tengan en el cumplimiento de su funciones, ya que este término es legal y, como tal, debe cumplirse. En este sentido se pronunció la Corte Constitucional al resolver las objeciones presidenciales presentadas contra el Proyecto de Ley No.155/01 Senado - 035/00 Cámara (hoy Ley 717 de 2001), cuando expuso que ''la potestad del legislador al establecer términos perentorios para el reconocimiento de las pensiones, concretamente en el caso que nos ocupa, de la pensión de sobrevivientes, lejos de desconocer el debido proceso lo garantiza, pues impone a las entidades de previsión social la obligación de actuar con eficiencia y eficacia en el trámite de reconocimiento de esa pensión, de tal suerte que los beneficiarios de dicha prestación puedan acceder con prontitud a la seguridad social y económica con que contaban en vida de la persona de la cual se deriva su derecho.'' Sentencia C-1247 de 2001 (M.P.A.B.S.).

Además, advierte la Corte que la violación del derecho de petición no sólo se produjo por la omisión de la Caja Nacional de Previsión en resolver lo referente a la pensión de sobrevivientes de la menor, sino también porque dicha entidad no se pronunció sobre el requerimiento ni la solicitud subsidiaria que se le hiciera el 22 de junio de 2004, en el sentido de que diera respuesta a la petición de reconocimiento pensional y que estudiara la posibilidad de habilitar de manera provisional la prestación de los servicios médicos para la menor a través de CAJANAL EPS. Pronunciamiento que por tratarse de asuntos accesorios a la solicitud de reconocimiento pensional realizada el 12 de noviembre de 2003, debió darse dentro de los 15 días siguientes a la presentación de esa solicitud conforme al artículo 6 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, como quiera que la Caja Nacional de Previsión Social incumplió su obligación de resolver de manera oportuna la solicitud de sustitución pensional presentada en nombre de la menor M.A.G.M., la Corte confirmará el fallo de primera instancia en lo que se refiere al amparo del derecho de petición.

4.2. Otra suerte correrá el fallo en lo que se relaciona con la denegación de la tutela de los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social de M.A.G.M., pues, contrariamente a la posición del a quo, a juicio de la Sala, en este caso concreto la vulneración de estos derechos sí es imputable a la Caja Nacional de Previsión Social.

En efecto, la desafiliación de M.A. delS. General de Seguridad Social en Salud se produjo como resultado de la muerte de su padre, señor J.O.G.C., pues aquella sólo tenía la calidad de beneficiaria de éste Decreto 1703 de 2002. Artículo 10 (Modificado Artículo 2 Decreto 2400 de 2002). DESAFILIACIÓN: Procederá la desafiliación a una EPS en los siguientes casos: (...) e.) En caso de fallecimiento del cotizante, también se producirá la desafiliación de sus beneficiarios, salvo que exista otro cotizante en el grupo familiar, caso en el cual quedará como cabeza de grupo; (...).; así las cosas, la menor sólo se encontraba amparada por el sistema durante el período de protección laboral que establecen los artículos 75 y 76 del Decreto 806 de 1998, al cual, en virtud del principio de continuidad en el servicio público, esta Corte ha dado un máximo alcance en el sentido de que las empresas promotoras de salud tienen la obligación de culminar los tratamientos que le han iniciado a un paciente bajo la vigencia de una afiliación que posteriormente se extingue, aunque haya expirado el término fijado en las normas anteriormente mencionadas Sobre el alcance del principio de continuidad del servicio público y el período de protección laboral en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, véanse las sentencias T-281 de 1996, C-177 de 1998, T-396 y T-829 de 1999, T-1278 de 2001, T-273 de 2002, T-767 y C-800 de 2003 y T-969 de 2004, entre otras..

No obstante, por estar desafiliada de CAJANAL EPS y expirado el periodo de protección laboral establecido en la Ley, la menor no podía acudir a esta EPS para la prestación de los servicios médicos que requiriera por la enfermedad que padece, como ocurrió en el mes de febrero 2004 cuando su madre tuvo que llevarla al Hospital Departamental Santa Sofía de Caldas E.S.E. porque la menor sufrió una crisis asmática moderada.

En estas circunstancias, concluye la Sala que la Caja Nacional de Previsión Social vulneró los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social de M.A.G.M., pues, dada la difícil situación económica de su madre, lo que garantizaba la continuidad de la menor en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, era la definición oportuna de su derecho a la pensión de sobrevivientes, para que adquiriera la calidad de pensionada y, por tanto, la de afiliada cotizante al sistema; sin embargo, lo anterior no se ha producido por la omisión de la Caja Nacional de Previsión en resolver de manera oportuna la solicitud elevada desde el 12 de noviembre de 2003, pese al tiempo trascurrido desde entonces y a la existencia de prueba sobre el vínculo filial entre el finado J.O.G.C. y M.A.G.M..

Por consiguiente, a fin de amparar los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad social de la menor M.A.G.M., vulnerados por la Caja Nacional de Previsión Social al no resolver oportunamente sobre la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada a favor de esta menor, la Sala impartirá una orden de carácter temporal tendiente a que esta entidad afilie a M.A.G.M. al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mientras en sede administrativa se define lo relativo a su derecho a la pensión de sobrevivientes por la muerte de su padre, señor J.O.G.C..

En suma, la Sala confirmará parcialmente la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2004 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Manizales en lo que se refiere a la tutela del derecho de petición; pero revocará dicha providencia en lo relacionado con los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social para, en su lugar, conceder la tutela respecto de estos derechos fundamentales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,