Sentencia nº 1586 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 7 de Octubre de 2004
| Fecha | 07 Octubre 2004 |
| Número de expediente | 1586 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004)Radicación número: 1586
Actor: MINISTRO DE CULTURA Y DESARROLLO RURAL
Referencia: ZONA FRANCA. Interpretación y aplicación del artículo 402 del Estatuto Aduanero. Decreto 2685 de 1999.
El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Dr. C.G.C.S., solicita a la Sala conceptuar sobre el asunto de la referencia, en razón a que se han presentado diversos criterios tanto de la Dirección de Aduanas Nacionales como de los industriales nacionales, siendo necesaria una reglamentación al respecto.
Indica la consulta que el decreto 2685 de 1.999, modificó el artículo 402 del Estatuto Aduanero, en el sentido de establecer mayor carga arancelaria a las materias primas nacionales que se introducen de manera definitiva a las zonas francas, dejando a la industria nacional en grave desventaja frente a terceros países, pues se desconoce la nacionalidad colombiana de la materia prima que es transformada y luego reimportada al territorio nacional, como ocurre con el sector pesquero, que dispone de un producto de origen colombiano que se exporta definitivamente a la zona franca donde se realiza el procesamiento industrial por parte de otra empresa, para enviar una parte del producto final a mercados externos y otra al interior del país.
En el citado ejemplo, la base gravable, conforme lo previsto en los artículos 242 y 400 del Estatuto Aduanero, estaría conformada únicamente por el componente extranjero, pero al convertir en extranjera la materia prima colombiana para su procesamiento, la parte de las mercancías que se reimportan hacia el territorio nacional para cubrir las necesidades del mercado local, tiene como base gravable el valor total del producto final en evidente contradicción con las normas señaladas.
La Dirección de Aduanas Nacionales, considera que “la materia prima procesada en la zona franca e importada al territorio nacional precedida de una exportación definitiva, por no encontrarse temporalmente en dicha zona, no puede considerarse como nacional o como valor agregado nacional, sino como materia prima o insumo extranjero para efectos de lo establecido en el artículo 400 del Decreto 2685 de 1.999…”. Concluye que este procedimiento corresponde a una importación ordinaria, sometida a las disposiciones aduaneras vigentes, pues:
“Cuando se importa mercancía de zona franca precedida de una exportación definitiva, cuyo bien final se obtiene de la elaboración y transformación de materias primas de origen nacional precedida de una exportación definitiva, se debe aplicar la modalidad de importación ordinaria ya que de conformidad con el artículo 399 del decreto 2685 de 1.999, la introducción al resto del territorio aduanero nacional de bienes procedentes de la zona franca será considerada una importación y se someterá a las normas y requisitos exigidos a las importaciones de acuerdo con lo previsto en este decreto…”.
Para los industriales nacionales, dicho concepto contraría el artículo 65 de la Constitución Nacional, “porque el espíritu real de la norma constitucional y las normas que crearon las Zonas Francas es otorgar a los usuarios industriales y de bienes y servicios las condiciones adecuadas para el desarrollo de sus actividades de forma que les permitan competir dentro de los parámetros internacionales”. Consideran que en el caso sometido a análisis no hay equidad,
“ (…) si se concluye que las materias primas nacionales pierden su nacionalidad al ingresar en forma de exportación definitiva a la Zona Franca y que para su reimportación a mercados nacionales deben someterse a un régimen ordinario, pagando los mismos aranceles de terceros países y sobre la totalidad del bien, cosa que no ocurre con materias primas provenientes de países vinculados con acuerdos de libre comercio con Colombia, las cuales si se consideran como agregado nacional para efectos de aplicarles un arancel preferente”.
De conformidad con lo señalado en la ley 109 de 1.985, las Zonas Francas prestan un servicio público sin fines de lucro con el “objeto de promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de recursos humanos y naturales”, dentro de las condiciones especiales fijadas en la ley y en los decretos que la desarrollen y reglamenten (art. 2o.)
En concordancia con lo anterior, las disposiciones que en materia de comercio exterior expida el Gobierno Nacional para las actividades desarrolladas en las zonas francas, deben sujetarse entre otras pautas generales, a brindar a dichas zonas las condiciones necesarias para que sus usuarios puedan competir con eficiencia en los mercados internacionales (art. 13 ibídem).
La ley 7ª de 1.991, por la cual se expidieron normas generales del Comercio Exterior, autorizó al Gobierno Nacional para regular la existencia y funcionamiento de Zonas Francas Industriales, Comerciales y de Servicios con base, entre otros, en los siguientes criterios: 1. Velar porque las zonas francas promuevan el comercio exterior, generen empleo y divisas y sirvan de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan.
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Brindar a las zonas francas industriales, comerciales y de servicios las condiciones necesarias a fin de que sus usuarios puedan competir con eficiencia en los mercados internacionales (art. 6o.) .
El decreto 2131 de 1.991, contentivo de las normas sobre la estructura y funcionamiento de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, las definió como “un área geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional”. Agrega que “Sobre ese territorio se aplicará un régimen legal especial en materia aduanera, cambiaria, de inversión de capitales y de comercio exterior; así como de beneficios fiscales sobre la venta a mercados externos de bienes y de servicios” (art. 2o).
El decreto 2233 de 1.996, por el cual se estableció el régimen de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, reitera el...
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