Sentencia nº 11001-03-24-000-2002-00057-01(7698) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Febrero de 2003
| Fecha | 27 Febrero 2003 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2002-00057-01(7698) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00057-01(7698)
Actor: F.M.S.G.
Demandado: CONSEJO DIRECTIVO DE LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR
Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia instaurado por F.M.S.G. en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra los artículos 1º, 2º 3º y 4º del Acuerdo núm. 8 del 14 de febrero de 2000, “Por medio del cual se aprueban las tarifas de la tasa por la utilización del agua”, expedido por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.
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Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.
La parte actora cita como violados los artículos 115 (en concordancia con el artículo 57 de la Constitución de 1886), 121, 150, numerales 1, 8 y 12, y 338 de la Constitución Política; 15 del Decreto 1381 de 1940; 1º del Decreto 891 de 1942; 155, 159 y 160 del Decreto 2811 de 1974; 4º, literal f) y 7º, literales g) y j) de la Ley 3ª de 1961; 31, numeral 13, 42 y 43 de la Ley 99 de 1993; y 66, numeral 2, y 84 del C.C.A., por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:
Primer cargo.- La competencia para reglar el aprovechamiento de las aguas es del Gobierno Nacional, el cual es un ente complejo que requiere del concurso de varios funcionarios para su integración.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamrca no es ni ha sido competente para fijar las tasas por utilización de aguas, pues según las normas ambientales que regulan la materia sólo lo es el Gobierno Nacional.
Segundo cargo.- El decreto acusado se encuentra falsamente motivado, ya que pretende deducir competencia de la CAR del régimen transitorio previsto en el Decreto 632 de 1994, régimen que, aceptando en gracia de discusión que habilita para expedir tarifas, no es permanente, ya que en su artículo 1º señaló el plazo dentro del cual debería hacerse la transición institucional, esto es, dentro de los plazos previstos en la Ley 99 de 1993 y, en los casos no previstos en ella, dentro de los 18 meses siguientes a la entrada en vigencia del mismo.
Dicho decreto empezó a regir a partir de su publicación, la cual se hizo en el Diario Oficial núm. 41291 del 4 de abril de 1994, es decir, que el plazo para la transición expiró el 4 de octubre de 1995, y como el acuerdo demandado se expidió en febrero de 2000, es incuestionable que nació a la vida jurídica cuando el término previsto para el régimen provisional y temporal para la transición había caducado.
Además, es claro que los artículos 9o y 11 del Decreto 632 de 1994 no habilitaban a la CAR para determinar las tarifas de las tasas por el uso de agua, como se desprende de su contenido.
Tercer cargo.- El acto acusado pretende deducir la competencia de la CAR para fijar las tarifas de las tasas de lo dispuesto en los artículos 3º, 232 y 277-5 del Decreto 1541 de 1978, normas que otorgan al INDERENA dicha competencia, pues a las CAR les ordena cumplir lo que el legislador y este instituto dispongan.
Cuarto cargo: El acto acusado tuvo como fundamento legal el artículo 58 de la Ley 508 de 1999, declarada inexequible por vicios de forma mediante sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000 de la Corte Constitucional, por lo cual al tenor de lo dispuesto en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A., el acuerdo demandado perdió su fuerza ejecutoria.
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Las razones de la defensa
La apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para defender la legalidad del acto acusado argumentó que el actor deja de lado normas que son fundamento de la competencia que desde antes de la vigencia de la Ley 99 de 1993 tenía la CAR en materia de tasas, y señala que el Consejo de Estado en sentencias de la Sección Primera y de la Sala Plena le ha reconocido dicha competencia, la cual no perderá hasta tanto el Gobierno Nacional no la asuma modificando la normatividad vigente con anterioridad.
De otra parte, las tasas aprobadas por utilización de aguas mediante el acuerdo acusado no corresponden a criterios fiscales, por cuanto no tienen como meta el acrecentamiento de la hacienda pública; son en realidad herramientas para encauzar el consumo y proteger un recurso natural que, aunque renovable, es susceptible de agotamiento.
De igual manera, el actor desestima las normas del Decreto 1541 de 1978, fundamento del acto acusado, con el simple argumento de que ellas asignan funciones al INDERENA y no a la CAR, interpretación que ignora, como lo reconoció el Consejo de Estado, que la competencia para regular lo concerniente a las tasas por utilización de aguas estaría en cabeza del INDERENA mientras no se hubiese asignado a otra autoridad, que fue lo que precisamente ocurrió en este caso.
En cuanto al Decreto 632 de 1994, observa que fue fruto del ejercicio de potestades administrativas que en ningún momento pueden interpretarse como modificatorias del sistema legal, ni como una cortapisa para el ejercicio de las potestades y cometidos propios del Sistema Nacional Ambiental. De esta manera, el límite temporal al que se refiere el demandante ha de entenderse como un hito de naturaleza temporal para el ejercicio de la plena operancia de transición, pero no como un término cuyo incumplimiento pudiese significar la pérdida de las competencias originalmente atribuidas a los órganos y autoridades existentes con anterioridad a la vigencia de la Ley 99 de 1993.
Respecto de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto acusado, advierte que en nuestro sistema jurídico no existe nada parecido a una “nulidad sobreviniente”, que es lo que el actor pretende que se declare como uno de los vicios del Acuerdo 8 de 2000.
Finalmente, solicita que en caso de que el Consejo de Estado considere que el incumplimiento del plazo previsto en el artículo 1º del Decreto 632 de 1994 significa la preclusión de las competencias que el ordenamiento jurídico ha venido asignando desde su creación a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el mismo se inaplique por la vía de las excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad, pues dicha norma es contraria a los artículos 150, numeral 1, y 189 de la Constitución Política, dado que la ley sólo puede ser limitada por el Congreso de la República, al tiempo que la potestad reglamentaria del P. está orientada únicamente a la pronta y cumplida ejecución de las leyes, sin que pueda establecer la preclusión de las potestades que la ley le ha asignado a las autoridades ambientales.
Además, las potestades que se confirieron al Presidente de la República en el literal k) del artículo 116 de la Ley 99 de 1993 fueron para garantizar la transición institucional, de manera que si el Decreto 632 lo que hizo fue impedir esa transición, existe una violación flagrante de la norma superior de naturaleza legal.
c.- La actuación surtida
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 20 de marzo de 2002 se admitió la demanda, se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y se ordenó darle el trámite correspondiente.
Dentro del término para alegar de conclusión, hicieron uso de tal derecho el actor, la entidad demandada y la representante del Ministerio Público.
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EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación estima que las pretensiones de la demanda tienen vocación de prosperidad, para lo cual precisa que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca fue creada por la Ley 99 de 1993, artículo 33 y no por la Ley 3ª de 1961, pues ésta creó fue la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y de Chiquinquirá. En consecuencia, a la CAR no le es aplicable el Decreto 1541 de 1978, el cual, por lo demás, no faculta a las Corporaciones Autónomas Regionales para fijar la tarifa de la tasa por el uso de las aguas en el territorio de su jurisdicción.
En vigencia del artículo 58 de la Ley 508 de 1999, que modificó el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se estableció que la utilización de aguas da lugar al cobro de la tasa fijada por el Ministerio del Medio Ambiente. Asimismo, estableció el sistema y método para la determinación de la tarifa de la tasa por la utilización del recurso hídrico, y precisó que la tarifa mínima será establecida por el citado Ministerio.
El artículo 5º, numeral 29, de la Ley 99 de 1993, señala como función del Ministerio del Medio Ambiente la de fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables; por su parte, el artículo 31, numeral 13, ibídem, faculta a las CAR para recaudar, conforme a la ley, las tasas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, y fijar su monto en el territorio de su jurisdicción, con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
En conclusión, la CAR, a la luz de las disposiciones vigentes para la fecha de expedición del Acuerdo 8 de 2000 no tenía la competencia para regular las materias en él contenidas, como lo entendió la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 23 de septiembre de 1999, exp. 5304.
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Antes de proceder al análisis sobre la legalidad o ilegalidad del acto acusado, la Sala considera pertinente precisar las clases de tasas que existen de acuerdo con la Ley 99 de 1993.
El artículo 42 de la Ley 99 de 1993 se refiere a las tasas retributivas y compensatorias, las primeras de las cuales tienen por objeto, como su nombre lo indica, retribuir las...
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