Sentencia nº 73001-23-31-000-1999-02946-01(7440) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 30 de Octubre de 2003
| Número de expediente | 73001-23-31-000-1999-02946-01(7440) |
| Fecha | 30 Octubre 2003 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 73001-23-31-000-1999-02946-01(7440)
Actor: I.L.M. Y OTRO
Demandado: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA
Referencia: APELACIÓN SENTENCIASe resuelve el recurso de apelación interpuesto por I.L.M. y R.A. CASTILLO CASTILLO contra la sentencia de 23 de julio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado contra la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA.
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ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 3 de diciembre de 1999, I.L.M. y R.A.C.C., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentaron la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
1.1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
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El Auto de Cierre de Investigación y Apertura del Juicio Fiscal N.° 129 de 17 de julio de 1998, por el cual el J. de la División de Investigaciones de la Contraloría del Tolima estableció un faltante fiscal por la suma de setecientos ochenta y un millones ciento ochenta y seis mil trescientos ochenta y nueve pesos con 18/100 ($781.186.389,18) y declaró fiscalmente responsables, en forma solidaria, a I.L.M. y R.A.C.C., quienes para la época de los hechos desempeñaban los cargos de Rector y Vicerrector Administrativo de la Universidad del Tolima.
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El Fallo con Responsabilidad Fiscal 1 de 14 de enero de 1999, mediante el cual la División de Juicios Fiscales de la Contraloría del Tolima estableció un faltante de fondos públicos por la suma de setecientos ochenta y un millones ciento ochenta y seis mil trescientos ochenta y nueve pesos con 18/100 ($781.186.389,18), a cargo y bajo la responsabilidad fiscal solidaria de I.L.M. y R.A.C.C., Rector y Vicerrector Administrativo de la Universidad del Tolima, respectivamente.
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El Fallo con Responsabilidad Fiscal de 3 de marzo de 1999, que confirmó el anterior.
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El artículo primero del Fallo con Responsabilidad Fiscal de 14 de octubre de 1999, mediante el cual la División de Juicios Fiscales de la Contraloría del Tolima resolvió el recurso de apelación contra el Fallo con Responsabilidad Fiscal 1 de 14 de enero de 1999, dejando a cargo y bajo la responsabilidad fiscal solidaria de los actores y de La Previsora S.A., la suma de ciento cuarenta y siete millones ciento sesenta y un mil seiscientos cincuenta pesos con 57/100 ($147.161.650,57).
1.1.2. Que a título de indemnización se condene a pagar a cada uno de los actores el equivalente a 2.000 gramos oro, a la tasa y precio fijados por el Banco de la República a la fecha en que quede en firme y ejecutoriada la sentencia que ponga fin al proceso; que se ordene dar cumplimiento al fallo definitivo en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA.; y se condene en costas a la entidad demandada.
1.2. Hechos
Fueron planteados así:
• La Contraloría del Tolima inició una investigación fiscal relacionada con la compra de 315 computadores por valor de $781.186.189,18 por parte de la Universidad del Tolima, que concluyó con la expedición de los actos acusados.
• A petición de la Contraloría del Tolima la Fiscalía 51 de la Unidad Investigativa de Delitos contra la Administración Pública, de Ibagué, abrió investigación formal en contra de los actores por posible celebración indebida de contratos en la compra de 315 computadores para la Universidad.
• Mediante proveído del 25 de junio de 1999, la citada Fiscalía decretó la preclusión contra los investigados y declarar extinguida la acción penal en su contra, pues concluyó que “LOZANO Y CASTILLO ACTUARON CON FIDELIDAD Y RECTITUD EN DESARROLLO DE SUS RESPONSABILIDADES FRENTE A LA UNIVERSIDAD, NO APARECE, REPETIMOS, EL INTERES ILICITO EN PROVECHO PROPIO O DE UN TERCERO. DE SU PARTE SÍ HUBO INTERÉS, PERO LÍCITO, EN BENEFICIO DE LA INSTITUCIÓN. DE HABERSE NEGOCIADO CON LA OTRA FIRMA HUBIERA RESULTADO BASTANTE ONEROSA LA EROGACIÓN. NO BASTA SINO OBSERVAR LA DIFERENCIA DE PRECIOS Y LA MENOR CALIDAD EN AVANCE TECNOLÓGICO EN LOS EQUIPOS QUE OFRECÍA.»
• Los fallos en materia penal se deben tener en cuenta en los procesos de responsabilidad fiscal pues les son comunes los principios rectores frente al dolo o la culpa para efectos de la sanción.
• Al resolver el recurso de apelación interpuesto por los actores contra el Fallo 1 de 14 de enero de 1999, la Contraloría del Tolima reconoció que debía exonerárseles del valor de los computadores ($781.186.389,18).
• Con fundamento en unas Resoluciones de la Contraloría General de la República (entre otras, la 4749 de 11 de marzo de 1999), que no existían al momento de iniciarse la investigación fiscal, los declaró fiscalmente responsables de los costos ociosos en los activos fijos de operación.
Los costos ociosos no fueron probados; sobre ellos no fueron interrogados los actores, ni se practicó prueba alguna, fuera de la peritación ordenada por la propia Contraloría, que fue objetada por error grave, y sobre lo cual nada se dijo en el acto que resolvió el recurso de apelación.
El Contralor citó también la Resolución 3495 del 25 de agosto de 1994, que trata del procedimiento para determinar el costo de oportunidad, situación diametralmente opuesta al costo ocioso, ya que los costos de oportunidad se toman sobre activos corrientes, y los computadores son activos fijos, lo que indica que la citada resolución era inaplicable al asunto en examen.
• La investigación inicial y el fallo de primera instancia se refirieron a la celebración indebida de contratos, con que se habrían violado normas del Estatuto Contractual. A los actores se les imputó un supuesto detrimento del patrimonio de la Universidad del Tolima por la suma de $781.186.389,18, como si los computadores se los hubiesen robado, siendo así que se encuentran en sus instalaciones prestando los servicios al cuerpo académico y estudiantil.
• La Contraloría del Tolima viene ejerciendo en forma inconstitucional e ilegal el control fiscal ante la Universidad del Tolima, pues conforme a varias disposiciones de carácter constitucional y a la sentencia C-220 de 29 de abril de 1997 de la Corte Constitucional, las Contralorías Departamentales carecen de tal competencia, que corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Contraloría General de la República.
En efecto, la Contraloría General de la República emitió el Concepto 11-4120, suscrito por el J. de la División de Contratos y la Jefe de la Oficina Jurídica, en el cual se concluyó que «... EL CONTROL FISCAL CON RESPECTO A LAS UNIVERSIDADES COMO ENTES AUTÓNOMOS, SERÁ EJERCIDO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 267 DE LA CARTA Y NO POR LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES, como se venía afirmando con anterioridad al fallo constitucional que esclareciera la materia, con ocasión de la confrontación realizada por la Corte Constitucional entre la Constitución Política de 1991 y la Ley 30 de 1992.»
Posteriormente, el J. de la División de Contratos de la Contraloría General de la República reconsideró el anterior concepto, y conjuntamente con su superior jerárquico conceptuó que la Contraloría del Tolima sí ejercía control fiscal sobre la Universidad del Tolima.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Según los actores, los actos acusados violan el Preámbulo y los artículos 1o, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 15, 25, 29, 53, 69, 84, 90, 91, 95, 117, 199, 122, 124, 209, 267 y 268 de la Constitución Política; 1º, 2º, 3º, 34, 57, 85 y 175 del CCA.; 3º, 57, 135 y 140 de la Ley 30 de 1992; 2º, 3º, 72 y 89 de la Ley 42 de 1993; 140, numeral 2, 233, 235, 236 y 246 del C. de P.C.; 17 y 18 del C. de P.P.; las sentencias C-131 de 1º de abril de 1993, C-529 y C-574 de 11 de noviembre de 1993, T-260 de 20 de julio de 1995; C-037 de 5 de febrero de 1996; C-487 de 26 de septiembre de 1996; y C-220 de 29 de abril de 1997; y el Concepto Jurídico 11-4120 de 6 de agosto de 1998, suscrito por los Jefes de la División de Contratos y de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.
Afirman que con la ilegal e injusta determinación de una responsabilidad fiscal y carente de competencia, la Contraloría del Tolima violó a los actores el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y sus derechos al buen nombre y a la intimidad personal, ya que a través de los medios radiales se hicieron públicos la suspensión en el ejercicio de sus cargos y el fallo con responsabilidad fiscal.
Afirman que se les sancionó con fundamento en una Resolución de la Contraloría General de la República que se expidió con posterioridad a la fecha de ocurrencia de los hechos materia de investigación, y que pese a habérseles denegado la práctica de una inspección judicial, esta se llevó a cabo en forma sospechosa por una funcionaria de la misma entidad, que no fue posesionada en debida forma, pues no se citó a los actores o a sus apoderados para que en dicha diligencia la interrogaran sobre sus capacidades y , si era del caso, procedieran a recusarla, de acuerdo con lo previsto en las disposiciones sobre peritos.
Plantean que se violaron los derechos de defensa y a la igualdad, pues nada se dijo sobre la objeción por error grave que se hizo a la peritación presentada en escrito independiente, ni sobre la petición de nulidad de ésta por no habérsele dado cumplimiento a las disposiciones legales que rigen la materia, y por haberse designado a una persona que dependía y recibía órdenes del Contralor, lo que atenta contra los principios de imparcialidad, moralidad y rectitud del proceso fiscal.
Consideran que se violó el objeto del proceso fiscal, cual es determinar con claridad los hechos o conductas que produjeron el daño patrimonial. El inicio de la investigación se fundamentó precisamente en un supuesto daño patrimonial, y el fallo en otra cosa...
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