Sentencia nº 11001-03-15-000-2002-0034-01(S-146) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Diciembre de 2002
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2002-0034-01(S-146) |
| Fecha | 05 Diciembre 2002 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOConsejero ponente: R.H. DUQUE
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0034-01(S-146)
Actor: ALBA L.G.S.
Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de junio de 2001, proferida por la Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se decidió lo siguiente:
“Declárase inhibida la Sala para conocer del extracto de cesantías expedido el 28 de enero de 1998 por el Jefe de División de Análisis de Cesantías del Fondo Nacional del Ahorro.
Confirmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 8 de agosto de 2000, en el proceso promovido por A.L.G.S. contra el Fondo Nacional de Ahorro.”
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LA DEMANDA
La señora Alba Lucía G.S., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del extracto de cesantías expedido por el Fondo Nacional de Ahorro (FNA), de 28 de enero de 1998, y del oficio 052651, de 17 de marzo de 1998, de la misma entidad, por cuanto no incluyó en las cesantías la liquidación de los intereses que, según el actor, estableció el ordinal b) del artículo segundo del decreto ley 3118 de 1968. A título de restablecimiento del derecho, pidió que en la liquidación de cesantías se reconocieran los intereses previstos en dicha norma, correspondiente a la aplicación del índice de precios al consumidor (IPC) desde el momento de su afiliación a dicha entidad (folios 16 a 22, cuaderno 1). 2. LA SENTENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2001, la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el presente proceso, en segunda instancia, adoptando la decisión transcrita y que es el objeto del recurso que ocupa a la Sala.
Las razones que motivaron la decisión objeto del recurso de súplica son, fundamentalmente, las siguientes: “Son dos los actos demandados en este proceso: El extracto de cesantías de 28 de enero de 1998 (fl. 7) suscrito por el J. de la División de Cesantías y el oficio No. 016015 de 17 de marzo de 1998 suscrito por la Subdirectora Jurídica del Fondo Nacional de Ahorro (fls. 5 y 6).
En sentencia del 6 de julio de 2000, con ponencia de la Consejera Doctora M.O.F., precisó esta S. lo siguiente:
“...Para la Sala el extracto de cesantías aportado por el demandante a folios 2 y 3 no constituye acto alguno con vocación de plasmar la voluntad de la administración, pues es simplemente el reporte que reposa en los archivos de sistemas de la entidad, acerca del monto de los valores por cesantías e intereses que se causaron a favor del actor, del cual pueden ser expedidas tantas copias cuantas sean solicitadas pues tiene esencialmente una finalidad de información de la situación anotada.....”
En las anteriores condiciones se inhibirá la Sala respecto del extracto demandado por no tener el carácter de acto administrativo definitivo.
De otra parte, como en efecto lo ha hecho esta S. en ocasiones anteriores[1], y en aras a la prevalencia del derecho sustancial, interpreta que el oficio No. 0016015 de 17 de marzo de 1998, constituye el acto administrativo que de manera definitiva decide no pagar los intereses reclamados, con su correspondiente actualización.
Lo anterior es razonable, además, por lo siguiente:
El artículo 33 del decreto 3118 de 1968 preceptuaba que:
“El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta de intereses del nueve (9) por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado o trabajador oficial....” (Subraya la Sala)
Es decir, el F.N.A. debe oficiosamente reconocer y abonar los intereses sobre las cesantías cada año. Si el afiliado no está conforme con esa liquidación debe presentar la respectiva petición tendiente a que se modifique, como sucedió en este caso, lo cual dio origen al oficio acusado.
El fondo del asunto se contrae a determinar si la depreciación monetaria referida en el artículo 2º literal b) del D.L. 3118 de 1968 es diferente de los intereses previstos en el artículo 33 idem. modificados, en su porcentaje, por el artículo 3º de la ley 41 de 1975.
En sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente N° 12172, con ponencia del Consejero de Estado que redacta la presente providencia, expuso la Sala en evento similar, lo siguiente:
“... Ahora bien en cuanto al fondo de la controversia jurídica que se plantea dentro del proceso, observa la Corporación que, como lo anota la parte actora en el libelo, el artículo 2° literal b) del decreto 3118 de 1968, disposición invocada como infringida por el acto impugnado (fl. 14), establece como uno de los objetivos de la administración del Fondo Nacional del Ahorro, proteger el auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador. Y el artículo 33 del citado decreto consagra que dicho organismo liquidará y abonará en cuenta intereses del 9 % anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuran a favor de cada funcionario, precepto legal que luego vino a ser modificado por el artículo 3° de la ley 41 de 1975, que dispuso elevar tales intereses al 12%.
“ De lo anterior, en criterio de la Sala, se infiere con claridad que, como lo plantea la Agencia Fiscal, los intereses a que se ha hecho mención y que deben tenerse en cuenta para la liquidación de las cesantías de los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro, es la “única forma que consagró la ley como protección de dicho auxilio contra la depreciación monetaria” (fl.77)
“Por consiguiente carecen de fundamento jurídico las solicitudes formuladas en la demanda, en cuanto persiguen el reajuste de los intereses reconocidos al actor en la liquidación de cesantías acumuladas con base en un mecanismo económico y fórmulas financieras de la “depreciación de la moneda o pérdida de su poder adquisitivo” que carecen de soporte legal, ya que la depreciación monetaria al que se refiere el literal b) del artículo 2° del decreto 3118 de 1968 de 1968, el legislador estableció inicialmente unos intereses del 9% anual que posteriormente fueron elevados al 12%, de conformidad con los artículo 33 del mencionado decreto y 3° de la ley 41 de 1975...”
Esta Sala prohija los planteamientos expuestos en la sentencia antes transcrita por considerarlos plenamente aplicables al caso.
Sin embargo, agregará lo siguiente:
1) La ley 432 de 1998 no tiene efectos retroactivos, de manera que pueda entenderse que la protección señalada en el artículo 2º literal b) del decreto 3118 de 1968 se hace efectiva con el reconocimiento del IPC desde 1970, como lo afirma la recurrente. Esta norma prevé claramente que se aplica solo a partir del 1º de enero de 1998 y la retroactividad en la aplicación de la ley debe ser expresa.
2) Tampoco encuentra la Sala sustento alguno a la afirmación de la actora en el sentido de que los intereses previstos en el artículo 33 del decreto 3118 de 1968 son diferentes de la depreciación a que se refiere el artículo 2º idem. Por el contrario, esta última norma es diáfana al disponer que la protección por depreciación monetaria se hará “....mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas...” y estos intereses no son otros que los previstos en el artículo 33.
“Mediante”, según el Diccionario de la Lengua Española, significa “..Por medio de, con, con la ayuda de.”. Es decir que la protección por depreciación monetaria se satisface con el reconocimiento de intereses y no mediante el reconocimiento de la pérdida del valor adquisitivo del dinero, como la afirma la demandante. La protección por depreciación monetaria era el fin y los intereses el medio para lograrlo.
Aceptar el planteamiento de la actora es realizar una lectura inexistente y dar a la ley alcances que ella no tiene. Al tenor del artículo 27 del C.C.:
“Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu.
Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” (Subraya la Sala)
En este caso, a juicio de la Sala, la norma es completamente clara, si bien el artículo 2º literal b) del decreto 3118 de 1968 prevé la protección de las cesantías frente a la depreciación monetaria, ella misma determina como se realizará y precisa que será mediante el reconocimiento de intereses. Resulta improcedente acudir a la interpretación teleológica o finalista de la ley.
3) La interpretación lógico-sistemática de la ley, supone que el legislador ha procedido con la observancia lógica formal para su redacción y que la disposición forma parte de un conjunto orgánico. Entre los argumentos aceptados para la interpretación de la ley por lógica existe el llamado “por subjecta materia” que consiste en hacer valer la interpretación de una norma jurídica por su colocación pues del lugar que ocupa en el texto depende en gran parte su sentido y alcance, esto se debe a que la materia particular tratada en un capítulo lleva implícita la limitación de su contenido.
Si se observa el decreto 3118 de 1968, resulta fácil concluir que los intereses referidos en el artículo 2º no son distintos de los establecidos en el artículo 33. La primera de las disposiciones mencionadas está ubicada en el Capítulo I “Creación y objetivos del Fondo” y la segunda en el Capítulo IV “Liquidación y pago de cesantías”.
Así entonces, cuando de manera general se establecen los fines de una entidad, lo que se consagra allí no son derechos de quienes van a tener relaciones con ella; por el contrario, resulta ajustado que uno de los objetivos...
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