Sentencia nº 11001-03-24-000-1999-5916-01(5916) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Febrero de 2001
| Número de expediente | 11001-03-24-000-1999-5916-01(5916) |
| Fecha | 01 Febrero 2001 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5916-01(5916)
Actor : U.A.A.O.
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presenta el abogado U.A.A.O. para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 04549 de 18 de noviembre de 1998, proferida por el Contralor General de la República, “Por la cual se determina el trámite para el ejercicio del control posterior excepcional sobre cuentas en las entidades territoriales”, publicada en la Gaceta Boletín Jurídico septiembre – octubre/98 de la Entidad.
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1. LA DEMANDA
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1. 1. Pretensiones
Persigue el demandante la nulidad de la totalidad de la Resolución núm. 04549 de 18 de noviembre de 1998, proferida por el Contralor General de la República.
En forma subsidiaria, pide el actor que: “En el evento de no prosperar la petición principal, subsidiariamente solicito que se decrete la nulidad de los apartes que se subrayan en el siguiente acápite:
“ARTICULO 1º. “...hasta la culminación del Proceso de Responsabilidad Fiscal.
“PARÁGRAFO. La Unidad de Investigaciones Fiscales, conocerá y evaluará, la primera parte del Proceso de Responsabilidad Fiscal, cuando los hechos lo ameriten.
“En cuanto al juicio fiscal, si hubiere lugar, conocerá en primera instancia la Unidad de Juicios Fiscales y en segunda instancia la Dirección de Investigaciones y Juicios Fiscales”
“ARTICULO 2º. ...........................................................
“Evaluada la solicitud por la Dirección General de Investigaciones y Juicios Fiscales, la Unidad de Investigaciones Fiscales abocará el conocimiento a través de preliminares o iniciando el proceso de Responsabilidad Fiscal, o por el contrario, dando traslado a la Dirección Seccional correspondiente, para la práctica de la Auditoría de Excepción, a través de los diferentes sistemas de control fiscal; de cuyo resultado se informará a la Unidad de Investigaciones Fiscales, para que ésta determine a su vez, si hay lugar a iniciar el Proceso de Responsabilidad Fiscal o la remisión del informe al solicitante, Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.”
“ARTICULO 3º. Los procesos de R.F. que actualmente se encuentren a cargo de las Contralorías Territoriales, para ejecución del Juicio Fiscal, trasladados por la Contraloría General de la República, en cumplimiento del inciso 2º del parágrafo 1º del artículo 1º de la Resolución No. 04025 de abril 18 de 1977; y que a la fecha de expedición de la presente resolución no hayan tenido trámite alguno, deberán devolver estos procesos a la Contraloría General de la República, para su culminación conforme al procedimiento en esta providencia contenido.
“PARÁGRAFO. Para el efectivo cumplimiento de lo previsto en este artículo, la Dirección General de Investigaciones y Juicios Fiscales, adelantará las diligencias pertinentes ante las contralorías territoriales.”
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1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación
Con la expedición de la Resolución demandada, el Contralor General de la República viola:
De la Constitución Política: artículos 1, 4, 6, 121, 122, 124, 267, 268 # 12 y 272;
De la Ley 42 de 1993: 4, 6, 8 a 19, 26, 49, 65 y 72 a 89;
De la Ley 106 de 1993: 2, 3, 22 y 23;
De la Ley 330 de 1996: 1 y 9.
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1. 2. 1. PRIMER CARGO
Se transgreden las normas citadas porque la Constitución Política dispone un catálogo de funciones que se va ampliando en los capítulos en los cuales se desarrolla cada uno de los órganos estructuradores del aparato estatal, sin que ello signifique que todo su actuar se subsume en una sola función. Pueden coexistir una o varias funciones, llamadas básicas, con otras concomitantes, complementarias o accesorias, pero independientes y autónomas.
En tratándose del control fiscal, el constituyente abordó el asunto bajo dos puntos de vista: de un lado, el aparato burocrático llamado contralorías a quien le asignó la función pública del control fiscal a desarrollar de manera posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley, incluyendo los controles financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
De otro lado, ese mismo artículo se ocupó de las atribuciones del Contralor, señalando un amplio catálogo de funciones, algunas de las cuales guardan estrecha relación con la función pública del control fiscal y otras son autónomas e independientes, valga decir, complementarias.
La potestad reglamentaria de los contralores se deriva del numeral 1º del artículo 267 de la Constitución Política, acorde con el cual esos funcionarios pueden prescribir los métodos, la forma en que deben rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.
Una segunda fuente de atribución reglamentaria se ubica en el numeral 12 del artículo 268 Superior, en la medida de que le asigna al Contralor General de la República la atribución de dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.
Bajo la anterior hipótesis normativa, habría que deslindar el ámbito jurídico-técnico de las materias contenidas en dichas atribuciones, deslinde que aparece previsto en la ley, para el presente caso el artículo 9 de la Ley 42 de 1993, al consagrar los denominados principios y sistemas del control fiscal, facultad que fue ejercida para la expedición de las Resoluciones núms. 003505, 003506 y 004546 de 1994, a través de las cuales se creó el sistema de control fiscal denominado control físico.
Respecto de la rendición de cuentas –que es un sistema de control-, la misma ley, en su artículo 16, reitera la facultad constitucional para que el Contralor prescriba los métodos, formas y plazos para ello y, en su artículo 18, autoriza al Contralor General parta que reglamente los métodos y procedimientos tendientes a la evaluación del control fiscal interno, otro sistema distinto de control.
El artículo 268 de la Constitución Política señala las atribuciones del Contralor General de la República, las cuales, por extensión normativa, le son aplicables a los contralores territoriales, de conformidad con el artículo 272 ibídem. Una de esas atribuciones autónomas es la contenida en el numeral 5 del artículo 268, cuyo texto precisa que al contralor le corresponde determinar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal.
La anotada atribución se enmarca dentro del estatuto de responsabilidad enunciado en el artículo 6 Superior, para los particulares y los servidores públicos y, además, constituye un sistema autónomo e independiente de responsabilidad respecto de los demás sistemas.
La misma Carta Política otorgó, en su artículo 124, a la responsabilidad del servidor público la reserva legal, por lo cual sólo el legislador tiene la facultad de regular y reglamentar ese tema, excluyendo de dicha competencia a cualquier otra autoridad pública.
Por los motivos anteriores el tema de la responsabilidad fiscal fue desarrollado normativamente por la Ley 42 de 1993, en forma íntegra, razón por la cual el Contralor General de la República no tiene competencia constitucional alguna para reglamentarlo, pues esa materia corresponde al exclusivo y excluyente ámbito regulador de la ley y porque, además, no cabe en el estrecho campo reglamentario otorgado a ese funcionario.
La Corte Constitucional inaplicó por inconstitucionales algunos apartes de la Resolución Orgánica núm. 03466 de 1994, por considerar que se desarrollaba la materia en forma ilegítima (Sent. SU-620/96).
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1. 2. 2. SEGUNDO CARGO
La Constitución Política faculta al Contralor General de la República para, en los casos excepcionales allí mencionados, ejercer el control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial. Por su parte, la Ley 42 de 1993 señala, en forma expresa, excepcional y excluyente, los motivos que permiten esa intervención, la cual sólo se produce respecto de las cuentas de las mencionadas entidades territoriales, y...
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