Sentencia nº 3980 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Marzo de 1999
| Fecha | 04 Marzo 1999 |
| Número de expediente | 3980 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 3980
Actor: G.H.V.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A. incoa G.H.V. para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1153 de 28 de junio de 1996, por medio del cual se “… establecen medidas de salvaguardia provisionales y se dictan otras disposiciones”.
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La demanda
I.1 La pretensión
Persigue el demandante la nulidad del precitado Decreto núm. 1153 de 1996.
I.2 Los hechos
En 1993 se presentó al Consejo Superior de Comercio Exterior el documento CSCE S.7, D.001/93 que sirvió de base a la expedición del Decreto núm. 809 de 1994, por el cual se dictaron disposiciones para la aplicación de las medidas de salvaguardia.
El Decreto núm. 2657 de 1º de diciembre de 1994 consagra que cuando no existan compromisos internacionales que obliguen al país a demostrar la existencia de amenaza o perjuicio grave a una rama de la producción nacional, se pueden adoptar medidas de salvaguardia previo análisis de las circunstancias de que trata el precitado Decreto núm. 809 de 1994, y evitar así el acaecimiento de un perjuicio irreparable.
El 13 de junio de 1996, C.C.I., Coltejer, F. y Tejicondor solicitaron al INCOMEX la adopción de medidas de salvaguardia a las importaciones de textiles y confecciones, petición que no fue atendida por el Consejo Superior de Comercio Exterior habida consideración de que el Comité de Asuntos Aduaneros, A. y de Comercio Exterior del INCOMEX conceptuó que no estaban presentes los elementos de juicio suficientes que demostraran el perjuicio inminente, razón por la cual se pidió a las empresas solicitantes que ajustaran la información presentada a los requerimientos del Decreto núm. 809 de 1994 para tramitar la petición.
No obstante lo anterior, el Consejo Superior de Comercio Exterior, contraviniendo las exigencias legales y en notoria violación de los requisitos legales, emitió concepto favorable para que el Gobierno Nacional aplicara medidas de salvaguardia provisional a los textiles y confecciones, recomendación que sirvió de base a la expedición del Decreto núm. 1153 de 1996, mediante el cual se establecen medidas de salvaguardia provisionales para las importaciones de algunas subpartidas arancelarias correspondientes a textiles y confecciones originarios de Taiwan, Corea del Norte, República Popular China y Panamá.
El Decreto núm. 1153 de 1996 fue publicado en el Diario Oficial núm. 42821 de 3 de julio de 1996, cobrando vigencia a partir de esa fecha.
Con posterioridad a la expedición del decreto cuya nulidad se pide, la Subdirección de Prácticas Comerciales del INCOMEX, mediante el oficio núm. 17244 de 10 de julio de 1996, manifiesta que “… revisada la información presentada por las empresas peticionarias se encontró que no era posible recibir de conformidad”, por cuanto la solicitud carecía de cierta información indispensable de acuerdo con las normas legales, confirmándose de esa forma la violación denunciada. A continuación en el mencionado memorando, la precitada entidad certifica, el 10 de julio de 1996, que las empresas peticionarias no habían enviado la información requerida.
I.3 Las normas violadas y el concepto de la violación
El acto acusado viola los artículos 2, 13, 29, 209 y 333 de la Constitución Política; 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 15 y 23 del Decreto núm. 809 de 1994; 1º del Decreto núm. 2657 de 1994; y 64, 66 y 84 del C. C. A.
I.3.1 El Decreto núm. 1153 de 1996 viola los artículos 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 15 y 23 del Decreto núm. 809 de 1994 y 1º del Decreto núm. 2657 de ese mismo año, porque para que el Gobierno Nacional pueda adoptar una decisión en relación con las medidas de salvaguardia es necesario, primeramente, que el solicitante cumpla unos requisitos previamente establecidos. Cuando de salvaguardia provisional se trata, se exige, además del cumplimiento de los requisitos generales mencionados en las normas citadas, que el peticionario presente pruebas de las circunstancias críticas en que se encuentra una determinada rama de la producción nacional y que la entidad investigadora -INCOMEX- evalúe y califique esas pruebas como idóneas para recomendar la adopción de una medida de salvaguardia provisional.
Teniendo en cuenta los requisitos y procedimientos establecidos en los Decretos citados, con la expedición del Decreto núm. 1153 de 1996 se desconocieron los artículos 2º del Decreto núm. 809 y 1º del Decreto núm. 2657, ambos de 1994, porque se aplicó una medida de salvaguardia provisional sin que estuviera demostrado el incremento sustancial de las importaciones y la presencia de circunstancias críticas, condiciones esenciales para su prosperidad.
Así mismo, los artículos 3º, 5º y 7º del Decreto núm. 809 y primero del Decreto núm. 2657, ya citados, en cuanto la solicitud presentada por C.C.I., Coltejer, F. y Tejicondor no reúne los requisitos señalados en las normas citadas y, no obstante ello, fue recibida de conformidad. También se desconocen los artículos 8º, 9º y 10º del Decreto núm. 809 porque, además de haber sido recibida la solicitud en las circunstancias descritas, se expiden las medidas de salvaguardia provisionales sin contar con el concepto previo y favorable del INCOMEX, lo que implica, a su vez, el desconocimiento del artículo 15 del mismo estatuto, toda vez que allí se establece que la medida provisional procede cuando la autoridad investigadora encuentre que las circunstancias críticas se hallan demostradas.
El artículo 23 del plurimencionado Decreto núm. 809 en la medida de que consagra que las medidas de salvaguardia provisional estarán vigentes hasta tanto se tome la decisión de adoptar una salvaguardia definitiva, mientras que el artículo 13 del Decreto núm. 1153 de 1996 consagra que la medida de salvaguardia provisional adoptada estará vigente por tres meses.
I.3.2 En lo que corresponde a la vulneración de los artículos 64, 66 y 84 del Código Contencioso Administrativo, señala el demandante que ésta se da porque el decreto demandado se expidió con base en una motivación falsa ya que hubo un evidente desconocimiento por parte del Gobierno Nacional de la competencia que le es propia al expedir el acto con fundamento en hechos distintos a los previstos en los Decreto núms. 809 y 2657 de 1994, que de manera diáfana consagran la situación fáctica que debe acreditarse previamente a la expedición de las medidas de salvaguardia provisional.
Como el Gobierno Nacional goza de una competencia reglada en materia de salvaguardia, los actos que expida tienen que consultar verídicamente los motivos invocados y, en caso de que no se compadezcan con la realidad, son nulos. Entonces, como el decreto demandado no se ajusta a las circunstancias de hecho que debieron preceder a su expedición, es ilegal y debe ser declarado nulo.
I.3.3. Para el demandante se violan los artículos constitucionales citados por ser evidente que el Decreto núm. 1153 de 1996 atenta contra la prosperidad general de que habla el artículo 2º, como fin esencial de estado, ya que impide el desarrollo de una actividad lícita, como es la comercialización de las confecciones. Además, en razón del exorbitante, inesperado e ilegal incremento del arancel que pasó de un 20% sobre el valor de la importación a un 100%, varias empresas textileras se vieron obligadas a clausurar sus actividades y a despedir a sus empleados, lo que conlleva el desconocimiento de un orden justo pues se trata de preservar los intereses de un sector utilizando indebidamente los instrumentos de la salvaguardia provisional sin el lleno de los requisitos legales.
El principio de la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución se ha vulnerado en la medida de que se conceden privilegios injustificados al sector textil colombiano, cercenándose derechos al sector de las confecciones. Ese trato diferente no está razonablemente justificado ya que las medidas de salvaguardia provisional adoptadas carecieron del lleno de los requisitos exigidos por la ley para su adopción.
En cuanto al artículo 29 de la Constitución Política, se observa que el procedimiento para la adopción de una medida de salvaguardia, al igual que la totalidad de los procedimientos administrativos, se establece en beneficio de la administración y de los particulares, principio que no se cumple en el caso presente ya que, según el tercer considerando del Decreto núm. 809 de 1994, dentro de las razones que deben tenerse en cuenta para la adopción de medidas de salvaguardia está la de dotar de transparencia y eficacia el proceso de internacionalización de la economía, lo que debe hacer evidente el interés de la administración de adoptar medidas que sean el resultado de un procedimiento y del cumplimiento de unos requisitos. Y para los administrados debe existir la garantía de que sus condiciones de acceso al mercado no pueden ser modificadas intempestivamente y no, como aquí acontece, en franca violación de los artículos 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10 y 15 del Decreto núm. 809 de 1994 y 1º del Decreto núm. 2657 de ese mismo año.
Lo anterior se encuentra corroborado en el Documento CSCE S28.D002 de 1996, presentado al Consejo Superior de Comercio Exterior en su sesión de 21 de junio de 1996 por el INCOMEX, y en el oficio núm. 017244 de 10 de julio de 1996, firmado por el Subdirector de Prácticas Comerciales de la precitada entidad, los cuales ponen en evidencia el incumplimiento de los requisitos consagrados en la ley para la adopción de las medidas a que se ha hecho alusión que, adoptadas en las circunstancias descritas, implica que cualquier persona con una simple solicitud puede lograr que se incrementen los aranceles en un 100%. Ese precedente conlleva el desconocimiento flagrante del...
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