Sentencia nº 4601 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Marzo de 1998
| Número de expediente | 4601 |
| Fecha | 05 Marzo 1998 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: J.A. POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D.C., cinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho
Radicación número: 4601
Actor: C.M.P. RUEDA
Demandado: SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTAS
Ref.:AUTORIDADES NACIONALES
El ciudadano C.M.P.R., en su propio nombre y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la nulidad de la Circular número 2 de 24 de enero de 1995; y del artículo 11, numeral 5, de la Resolución número 362 de 27 de julio de 1995, expedidas ambas por la Superintendencia General de Puertos.
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Normas violadas
y concepto de violación
El actor cita como violados por los actos acusados, los artículos 84, 122, 150, numeral 12, 209, 333 y 338 de la Constitución Política; 5º, 27 y 28 de la ley 1ª de 1991; 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 8º, 9º, 11, 73 74, 90, 92 y 105 del decreto 356 de 1994; 2º, 3º, 4º, 6º, 11, 15, 16, 17, 18, 19 y 20 del decreto 2453 de 1993; artículo 10 y siguientes del C.C.; ley 53 de 1887; ley 153 de 1887; y decreto extraordinario 1050 de 1968.
El concepto de violación lo explica así:
Primer cargo.- La Superintendencia General de Puertos no estaba legalmente facultada para calificar como actividad portuaria la de vigilancia y seguridad privada, como tampoco la de pretender, a través de un registro, cobrar una tasa a quienes ejercen esta última actividad, pues la misma está sometida a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, regida por los decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994.
Segundo cargo.- Hay vicio de incompetencia por razón de la materia contenida en los actos acusados; además, los nuevos requisitos exigidos a las empresas de vigilancia y seguridad privada para que puedan prestar sus servicios en los terminales portuarios (registro y pago de cuota para sostenimiento de la Superintendencia General de Puertos) violan el artículo 333 de la Constitución Política, porque según éste, para el ejercicio de la actividad económica las autoridades públicas no podrán exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. Por su parte, el artículo 84 ibídem señala que cuando una actividad haya sido reglamentada de manera especial (decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994), las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. Y son requisitos nuevos el registro como operador y la tasa a pagar, a que se refieren los actos acusados.
Tercer cargo.- El artículo 150, numeral 12, de la Carta Política prescribe que al Congreso le corresponde hacer las leyes y, por medio de ellas, establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales. En armonía con lo anterior, el artículo 338 ibídem dispone que la ley fijará directamente los sujetos y las bases gravables, permitiendo que las autoridades fijen las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que presten o participación en los beneficios que les proporcione, pero señala que el sistema y el método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto debe ser fijado por ley.
La ley 1ª de 1991 no comprende a las empresas de vigilancia y seguridad privada como sujetos de la tasa de vigilancia - auditaje - para contribuir con los costos de funcionamiento de la Superintendencia General de Puertos, pero ésta pretende, con clara usurpación de la competencia que le corresponde a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, involucrar a aquéllas en el pago de la cuota parte por un servicio que la demandada no presta.
Cuarto cargo.- No se aplicaron los decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994 que rigen para la vigilancia y seguridad privada.
Quinto cargo.- Se violan las normas de hermenéutica jurídica, por dar un alcance que la ley no le dio y pasar por alto normas especiales que rigen para la actividad de vigilancia y seguridad privada. La demandada se arroga una competencia que no tiene, pues es muy claro el espíritu del artículo 5º de la ley 1ª de 1991, que trae sus propias definiciones.
La interpretación de la ley tiene un alcance limitado y se determina con su texto literal y con el fin social perseguido. Qué tiene que ver una ley de puertos con la vigilancia y seguridad privada?.
El artículo 209 de la Carta Política dispone que todas las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para lograr los fines del Estado. Los actos acusados tienen una apariencia de legalidad, pero lo cierto es que el tema en ellos contenido no atañe a la Superintendencia General de Puertos.
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Argumentos de la defensa
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El apoderado de la Nación - Ministerio de Transporte propone como excepción la de falta de legitimidad en la causa por pasiva, por no ser dicha entidad la que expidió los actos acusados.
En defensa de la legalidad de los actos expresa que de conformidad con el artículo 5º de la ley 1ª de 1991, operador portuario es “la empresa que presta servicios en puertos directamente relacionados con la actividad portuaria…”, lo cual encuadra con la relación que de actividades portuarias hace el artículo 5º, numeral 5.1., entre las cuales se señala la administración de puertos.
Es sabido que dentro de la administración de toda actividad se comprende la contratación del servicio de vigilancia, inherente a la desarrollada por la misma, servicio que llega a ser parte de tal actividad, en este caso la portuaria.
El contenido del artículo 28 de la ley 1ª de 1991 confirma lo dispuesto en los actos acusados, en el sentido de que el servicio de vigilancia y seguridad privada que se presta en los puertos sí es una actividad portuaria y que las empresas que la desarrollan son operadores portuarios que hacen parte de la administración de los puertos y utilizan su infraestructura para prestar dicho servicio y, por lo tanto, están sujetos al control de la Superintendencia General de Puertos.
b.- La apoderada de la Superintendencia General de Puertos aduce que no hay dificultad alguna para entender que la calificación de una determinada actividad como “portuaria” depende principalmente de que ésta se efectúe en los puertos y terminales portuarios, en los embarcaderos, en las construcciones, etc., lo cual encuentra sustento en el Concepto número 770 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Al establecer el legislador que no solamente son actividades portuarias la construcción, operación y administración de puertos, terminales portuarios y los rellenos, dragados y obras de ingeniería oceánica, sino “en general, todas aquellas que se efectúan en los puertos”, es posible encuadrar dentro de tal actividad la de vigilancia y seguridad privada, independientemente de que la misma se encuentre regulada por los decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994, pues los mecanismos de control, inspección y vigilancia que esta normatividad establece, no excluyen las reglamentaciones especiales que contengan otros regímenes legales, como el atinente a la actividad portuaria; y, consecuentemente, las cargas tributarias que...
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