Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-0042-01(15235)DM de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 24 de Junio de 2004
| Fecha | 24 Junio 2004 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: R.H. DUQUE
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 25000-23-26-000-1994-0042-01(15235)DM
Actor: SOCIEDAD GEOMINAS S. A.
Demandado: INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI- CONCESION SALINAS
Referencia: APELACION SENTENCIA CONTRATOS
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 5 de marzo de 1998, la cual declaró no probada la objeción que por error grave formuló la demandada contra el dictamen pericial, denegó las pretensiones de la demanda y condenó a G.S.A. al pago de las costas procesales.
1. La demanda
El presente proceso se originó con la demanda presentada el 15 de julio de 1994 por la sociedad Geominas S.A., la cual a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el art. 85 del c.c.a, solicita se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
"1. Que es NULA, por los cargos expuestos en esta demanda, la resolución No. 1204 del 14 de marzo de 1994 proferida por el señor Presidente (e) del IFI, mediante la cual se declaró desierta la licitación pública nacional No. 01 de 1994, se ordenó la apertura de la licitación pública nacional No.02 de 1994 y se tomaron otras decisiones.
2.- Que a manera de restablecimiento del derecho y de reparación del daño, se condene a la entidad demandada a resarcir los perjuicios causados a la sociedad demandante, por la no adjudicación de la licitación aludida.
3.- Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la parte demandada a PAGAR al demandante, o a su apoderado, las siguientes cantidades líquidas de dinero por concepto de perjuicios materiales:
3.1.- El valor de DOS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO VEINTIUN MIL PESOS ($2.687.121.000.00).
3.1.1. En subsidio de la pretensión precedente, a la 5.l. (sic), solicito que se condene a la parte demandada a pagar a la demandante, la suma que se demuestre dentro del proceso o el monto que se estableciera por el procedimiento a que se refiere el artículo 172 del C.C.A., pero de todos modos una cantidad SUPERIOR a dos mil seiscientos ochenta y siete millones ciento veintiún pesos ($2.667.121.000.oo).
3.1.2.- En subsidio de la pretensión precedente, la 5.1.1. (sic), solicito que se condene a la parte demandada a pagar a la demandante, la suma de cincuenta millones de pesos ($50.000.000.oo) valor de la garantía de seriedad de la oferta.
3.2. La suma de veinte millones de pesos ($20.000.000.oo) por concepto de perjuicios materiales como daño emergente y como gastos de preparación de la oferta.
3.3.- La suma de mil (1.000) gramos de oro puro, al precio que tengan a la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, según lo certifique el Banco de la República, por concepto de perjuicio "morales" de la persona jurídica, o afectación de su buen ambiente de trabajo y buen nombre.
4.- Que se condene a la parte demandada a pagar los anteriores cantidades líquidas de dinero actualizadas en su poder adquisitivo, conforme al índice de precios al consumidor, nivel ingresos altos, según lo certifique el DANE para el período corrido desde el 14 de marzo de 1994 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.
.5.- Que se condene a la parte demandada a pagar los intereses corrientes que cobran los bancos para los créditos ordinarios de libre asignación, liquidados sobre las anteriores cantidades líquidas de dinero, según lo certifique la Superintendencia Bancaria, para el periodo transcurrido desde el 24 de marzo de 1994 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.
6.- Que se ordene a la entidad demandada cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
7.- Que se condene a la parte demandada al pago de las costas."
2. Los hechos
2.1 El Instituto de Fomento Industrial IFI - Concesión S. ordenó la apertura de la licitación pública No.01/94 para la contratación de la explotación indirecta, a través de particulares, de los yacimientos salinos de Zípaquirá y Nemocón. Las propuestas debían presentarse entre el 15 de febrero y 11 de marzo de 1994.
2.2 El día 11 de marzo de 1994, a las tres de la tarde, se levantó el acta de cierre de la licitación 01/94, en la cual se dejó constancia de que la única propuesta presentada era la de G.L.. La sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia "FIDUCOOP" también se hizo presente, pero su propuesta no fue recibida por haber llegado después de la hora indicada.
2.3 En el punto 3.12.1 del pliego de condiciones se estableció que la adjudicación la efectuaría el presidente del IFI, previo concepto de la junta directiva, de acuerdo con los estudios pertinentes y hecho el análisis comparativo "al licitante cuya oferta se estime más favorable y esté ajustada al pliego de condiciones".
2.4 Una evaluación técnica, legal y económica de la propuesta de G.S.A., suponía la adjudicación de la licitación 01/94, pues se ajustó al pliego de condiciones y era la más favorable, ya que por ser la única no había lugar a realizar análisis comparativo con otras propuestas y se ajustaba a los estudios previos de la entidad.
2.5 Sin embargo, el presidente del IFI, por medio de la resolución No 1204 del 14 de marzo de 1994, declaró desierta la licitación, con fundamento en el literal e) numeral 3.10 del pliego de condiciones, el cual había previsto que la licitación se declararía desierta si no se presentaban al menos dos participantes hábiles. Se adujo, además, que esa situación tenía asidero legal en el numeral 18 del art. 25 de la ley 80 de 1993, por cuanto impedía una escogencia objetiva.
2.6 La causal de declaratoria de desierta de la licitación "CUANDO NO SE PRESENTEN AL MENOS DOS (2) PARTICIPANTES HABILES," prevista en el pliego de condiciones, contraría la ley 80 de 1993, que era la ley del contrato, ya que ésta, a diferencia de lo que prescribía el decreto ley 222 de 1983, autoriza tomar esa decisión únicamente cuando existan "motivos o causas que impidan la escogencia objetiva", que es una causal distinta a la que se previó en el pliego de condiciones y a la que se invocó en la resolución acusada, razón por la cual ésta no tiene soporte legal.
2.7 La sociedad Geominas S.A. presentó una oferta seria y conforme al pliego de condiciones. Con la declaratoria de desierta de la licitación No. 01/94 dejó de obtener las utilidades que se deducen de su propuesta, las cuales estaban calculadas en la suma de $2.667'121.000.
2.8 En el mismo acto en el que se declaró desierta la licitación 01/94, se ordenó la apertura de la licitación No. 02/94 con la misma finalidad de la primera, la cual fue adjudicada a la sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia Fiducoop, "por los privilegios que le concedió la entidad demandada".
3. La sentencia del tribunal.
El tribunal negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:
1. La declaración de desierta de la licitación pública No.01/94, "tuvo su origen no en la aplicación directa de la Ley, sino en la inclusión en el pliego de condiciones de la facultad de declarar desierto el proceso licitatorio cuando no se presentaran mas de dos participantes hábiles".
Por consiguiente, era necesario que la discusión se desplazara al estudio de legalidad del pliego de condiciones que dio esta facultad a la administración, para poder establecer si contrariaba el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
No haber demandado el aparte pertinente del pliego de condiciones, constituyó "un insalvable obstáculo para la prosperidad del cargo porque la demanda no impugnó el contenido del pliego que, como acto administrativo que es, se presume legal y al no ser objeto de acción de nulidad ... no le corresponde pronunciarse en forma oficiosa sobre la legalidad misma pues estaría decidiendo por fuera de lo pedido violando el principio de congruencia de las sentencias".
2. Para el a quo el acto acusado fue debidamente motivado "en hechos reales que, a juicio de la entidad administrativa, eran suficientes para tomar la decisión", por cuanto para declarar desierta la licitación bastaba señalar que sólo se había presentado una oferta .
3. El actor no tuvo en cuenta "que el acto acusado partió de la existencia de una facultad específica en el pliego de condiciones y que tal circunstancia, al éste [sic] no ser impugnado, impide al Juez entrar a estudiar la legalidad del mismo que al no ser materia del debate conserva su plena vigencia".
"Es claro que sí el pliego de condiciones contiene disposiciones que algunos de los oferentes considera ilegales, debe ser impugnado a través de la acción pertinente por el interesado, supuesto que no se presenta en este caso donde la acción de nulidad se dirige única y exclusivamente contra el acto que declaró desierta la licitación 01 /94.
Por otra parte, si la parte [sic] actora consideraba que el procedimiento que culminó con la adjudicación de la licitación No.02/94, donde también participó, estuvo viciado y el acto es ilegal, debió dirigir su demanda contra éste, demostrando que su propuesta era la mas favorable y la administración tenía la obligación legal de adjudicarle, pero tal situación no es materia de este litigio que, como ya se ha dicho, se limita a la petición de nulidad de la resolución que declaró desierta la primera licitación."
Uno de los magistrados integrantes de la sala se separó de la anterior decisión y salvó su voto por considerar que "el artículo del pliego de condiciones que permite declarar desierta la licitación en tal hipótesis es contrario a la ley y por tanto el juez estaba facultado para inaplicarlo por vía de excepción."
Afirmó que el pliego de condiciones sí violó los...
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