Sentencia nº 52001-23-31-000-2012-00209-01 (45316) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 11 de Marzo de 2013
| Fecha | 11 Marzo 2013 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Bogotá D.C., 11 de marzo de 2013
Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Radicación: 52001-23-31-000-2012-00209-01 (45316)
Actor: -DEVINAR S.ADemandado:
AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI
Acción: CONTRACTUAL
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Sociedad
demandante contra el auto del 19 de julio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de
Nariño, mediante el cual se admitió la demanda interpuesta y se denegó la solicitud de suspensión
provisional formulada por la parte actora respecto de los actos atacados en la demanda.
1.- La demanda.
En escrito del 6 de junio de 2012 (fls. 2- 62, c1), la Sociedad de Desarrollo Vial de Nariño - Devinar
S.A.-, mediante apoderado, presentó demanda contractual contra el Instituto Nacional de
Concesiones, hoy Agencia Nacional de Infraestructura, solicitando la declaratoria de nulidad de las
Resoluciones No. 469 del 29 de septiembre de 2011 “Por medio de la cual se impone multas a la
Sociedad Desarrollo Vial de Nariño S.A. DEVINAR S.A. por incumplimiento de las obligaciones
contractuales contenidas en el Contrato de Concesión 003 de 2006.” y la No. 618 del 29 de
diciembre de 2011, proferidas por la Subgerente de Gestión Contractual del Instituto Nacional de
Concesiones por medio de la cual se confirmó la anterior, con la consecuente condena al pago de
los perjuicios de orden material e inmaterial que le fueron ocasionados, así como también al
reintegro de las sumas canceladas por concepto de la multa impuesta.
2.- Las Resoluciones impugnadas.
Por Resolución Nº 469 del 29 de septiembre de 2011, previa celebración de audiencia de
descargos[1], la demandada impuso sanción pecuniaria al contratista por valor de OCHO MIL
MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL CIENTO VEINTICINCO QUINIENTOS
SETENTA Y TRES PESOS CON 98/100 ($8.465.125.573.98) con ocasión del incumplimiento de
las obligaciones relativas a la no construcción y puesta en funcionamiento de un centro de control
de operaciones en áreas de servicio y la no construcción y puesta en funcionamiento de las
estaciones de pesaje conforme lo pactado, incumplimientos en los que incurrió el contratista entre
el 17 de noviembre de 2007 y el 16 de abril de 2008, respectivamente. Dicho acto fue notificado el
4 de noviembre de 2011(fl. 115, c1) frente al cual la actora instauró recurso de reposición, el cual
fue resuelto por Resolución confirmatoria Nº 618 del 29 de diciembre de 2011 (fl 116-141, c1).
3.- La Solicitud de Suspensión.
En escrito separado de la demanda (fls.63-77,c1) la actora solicitó la suspensión provisional de los
efectos de las Resoluciones en mención, por cuanto a su juicio estas infringían los artículos 29, 34
y 121 de la Constitución Política, 36 y 38 del C.C.A., 1602 del Código Civil, 17 de la Ley 1150 de
2007 y las cláusulas 55 y 65 del contrato de concesión Nº 003 de 2006, también señaló que sus
efectos no se habían materializado, como quiera que el cobro de la multa impuesta al contratista
aún estaba en trámite de pago y que de las pruebas allegadas al proceso se encontraba acreditado
de forma sumaria, el grave perjuicio ocasionado a la demandada como consecuencia de las
mismas.
4.- La admisión de la demanda y la solicitud de suspensión.
Por auto del 19 de julio de 2012 (fls. 333-339, c1) el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la
demanda interpuesta y denegó la solicitud de suspensión provisional elevada por la demandante
contra las Resoluciones en mención, por cuanto a su juicio, en el asunto bajo estudio no se
presentaba una contradicción evidente o palmaria entre los actos administrativos demandados y
las normas cuya infracción se demandaba, que diera lugar a la procedencia de la declaratoria de
suspensión provisional de sus efectos, al respecto señaló:
“Para la comprobación de la vulneración de la normatividad relacionada por la actora, se requiere
la minuciosa revisión de todas las normas legales que establecen las formalidades de la
contratación estatal, así como también las concernientes a las facultades y funciones otorgadas a
la entidad accionada, a la proporcionalidad que debe ser aplicada en la imposición de multas y
sanciones y a las obligaciones pactadas entre las partes en el Contrato de concesión, para que
partir (sic) de ese estudio, se puedan realizar juicios de valor tendientes a dilucidar si las decisiones
adoptadas por el Instituto Nacional de Concesiones, hoy Agencia Nacional de Infraestructura
fueron arbitrarias, vulneratorias de las normas superiores y si existen pruebas que demuestren tal
situación.
(…) no se advierte, prima facie, que los actos impugnados transgredan la normatividad vigente y la
existencia de la pretendida contradicción, de existir, sólo podrá declararse una vez se profiera la
sentencia que ponga fin a la instancia.”
Dicha providencia fue notificada por estado que se fijó el 3 de agosto de 2012 y frente la cual el
apoderado de la Sociedad demandante instauró recurso de apelación mediante escrito del 6 de
agosto de 2012 (fls. 455-472 del C.Ppal), reiterando los argumentos esbozados en la solicitud de
suspensión provisional y poniendo de presente que mediante el proveído impugnado, el Tribunal
de instancia había desconocido las posturas jurisprudenciales adoptadas por esta Corporación.
Dicho recurso se concedió por auto del 17 de agosto de 2012 (fls. 471-476 del C.P..).
5.- Recibido el expediente en éste Despacho, el recurso de apelación interpuesto se admitió
mediante auto del 22 de octubre de 2012, (fl. 477 del C.P..).
1.- Competencia.
Esta Corporación es competente para resolver el presente asunto, como quiera que de
conformidad con lo previsto en el No. 2 del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, la
providencia recurrida es susceptible del recurso de apelación, puesto que por medio de la misma
se resolvió admitir la demanda y denegar la solicitud de suspensión provisional elevada por la parte
actora contra las Resoluciones No. 469 del 29 de septiembre de 2011, proferida por la Subgerente
de Gestión Contractual del Instituto Nacional de Concesiones “Por medio de la cual se impone
multas a la Sociedad Desarrollo Vial de Nariño S.A. DEVINAR S.A. por incumplimiento de las
obligaciones contractuales contenidas en el Contrato de Concesión 003 de 2006” y la No. 618 del
29 de diciembre de 2011, por medio de la cual se confirmó la anterior.
2.- La suspensión provisional solicitada.
El demandante solicitó y sustentó, en escrito separado, la suspensión provisional de los efectos de
los actos acusados de ilegales, con fundamento en los cargos que se exponen.
2.1.- La vulneración manifiesta de los artículos 38 del C.C.A., 29 y 121 de la Constitución política.
Aduce el recurrente que mediante los actos administrativos cuya suspensión se pretende, se
vulnera de forma flagrante y ostensible el artículo 38 del C.C.A., pues se impuso sanción
pecuniaria el 29 de septiembre de 2011 por incumplimientos en que incurrió el contratista desde el
17 de noviembre de 2007, es decir, sobrepasando el término de tres años previsto en la norma, lo
cual conlleva a la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, puesto que no se
observaron las formalidades y reglas propias de la actividad sancionatoria contractual y se
desconoció la falta de facultad de la demandada para ello.[2](fl. 67 del c1)
2.2- Vulneración de los artículos 29 de la Constitución, 1602 del Código Civil y de las cláusulas 55
y 65 del contrato de concesión N° 003 de 2006.
El actor señaló que el INCO, hoy ANI, vulneró el artículo 1602 del C.C., y el derecho al debido
proceso, pues cuando aquel objetó el procedimiento para la imposición de la multa, ésta omitió
seguir lo pactado en las cláusulas 55[3] y 65[4] del contrato según las cuales en caso de presentarse
una objeción, la entidad contratante debía acudir al Asesor Jurídico interno antes de imponer la
sanción, y en su lugar ésta opto por imponerla directamente.
2.3.- Vulneración de los artículos 34 de la Constitución, 36 del C.C.A y 17 de la Ley 1150 de 2007.
Señala el actor que el principio de proporcionalidad en materia sancionadora se traduce en la
adecuación entre las medidas impuestas y las necesidades que se buscan satisfacer, para afirmar
que en el sub lite el valor de la multa impuesta se torna excesiva y desproporcionada, lo que
desnaturaliza su carácter apremiante, pues a su juicio al ser el valor de la sanción excesivamente
superior al valor de las obligaciones incumplidas a cargo del contratista, impide su cumplimiento y
se convierte en una pena de tipo confiscatorio, vulnerando la prohibición constitucional prevista en
el artículo 34 de la Carta Política.
3.- La suspensión provisional de los actos administrativos, como medida cautelar en el proceso
contencioso administrativo.
La suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución
Nacional y desarrollada por los artículos 152 y siguientes del Código Contencioso Administrativo,
ha sido ampliamente definida en cuanto a su contenido y procedencia por la jurisprudencia de la
Sala Plena de esta Corporación[5] en los siguientes términos:
“… De conformidad con lo previsto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, la
procedencia de la medida de suspensión provisional depende de que se reúnan concurrentemente
los siguientes requisitos:
-
Que se solicite expresamente y se sustente, antes de que sea admitida la demanda o su
reforma;
-
Que haya una infracción a normas jerárquicamente superiores, lo que será suficiente si se trata
de una acción de simple nulidad pues si se trata de acciones sustancialmente subjetivas, debe
demostrarse, además, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto
demandado causa o podría causar al...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba