Sentencia nº 11001-03-06-000-2015-00053-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 22 de Octubre de 2015
| Fecha | 22 Octubre 2015 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge CVS y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA / ENTIDADES INTEGRANTES DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL – Las autoridades competentes para resolver los conflictos de competencias entre tales entidades son el Ministerio del medio Ambiente y la Sala de Consulta / CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE ENTIDADES DEL SINA – Son competencia del Ministerio del Medio Ambiente solamente aquellos conflictos que se refieran a asuntos técnicos ambientales
La Ley 99 de 1993 indica que una de las funciones del Ministerio del Medio Ambiente es “Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente” (artículo 5, numeral 31). La Ley 954 de 2005 otorgó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la competencia general para conocer de los conflictos que se presentaren entre diferentes entidades. La Sala de Consulta y Servicio Civil, por medio de sus decisiones del 4 y el 19 de octubre de 2006, 26 de julio de 2007, 28 de agosto de 2008, 30 de noviembre de 2011, 13 de agosto de 2013, entre otras, definió que la Ley 954 de 2005 no derogó expresa ni tácitamente el artículo 5° numeral 31 de la Ley 99 de 1993 que le otorgó competencia al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para dirimir discrepancias y establecer criterios o adoptar decisiones respecto de los conflictos que surjan entre entidades integrantes del SINA. Posteriormente, la entrada en vigencia del CPACA derogó expresamente la Ley 954 de 2005, lo que dejó sin efectos el artículo 4 referido, al tiempo que dispuso la normatividad aplicable a los conflictos de competencia. (…) A propósito de los artículos transcritos del CPACA, la Sala, en decisiones del 12 de diciembre de 2013 y del 9 de abril de 2014, consideró que la competencia atribuida al Ministerio de Ambiente por medio de la Ley 99 de 1993 para dirimir los conflictos entre las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental no había sido derogada. (…) La Ley 99 de 1993 se limita a señalar que el ministerio tiene la función de “Dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, mientras que el Decreto 3570 de 2011 le fija un contexto a tal función al indicar que compete al ministerio “Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA), dirimir las discrepancias ocasionadas por el ejercicio de sus funciones y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas…” Este cambio en la redacción del texto legal, consistente en ubicar la función del ministerio de dirimir discrepancias dentro del marco de sus funciones de dirección de las actividades ambientales de las entidades del SINA, denota una intención diferente del legislador, la cual debe ser interpretada de conformidad con las normas de hermenéutica legal contenidas en el Código Civil, en particular el primer inciso del artículo 30: “el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía”. Este criterio de interpretación, proveniente del derecho romano, encuentra consagración en diferentes artículos de nuestro ordenamiento jurídico; por lo general, se lo denomina como interpretación sistemática o coherente y pone de presente la correlación que existe entre las partes constitutivas del discurso, como de cada manifestación del pensamiento, y su referencia común al todo del que hacen parte. En ese orden de ideas, la Sala observa que el artículo 2, numeral 9, del Decreto 3570 de 2011 confiere al ministerio, para efectos de la solución de las controversias entre las entidades del SINA, una competencia que guarda mayor relación con los elementos técnico y sistemático en el campo ambiental, que con las consideraciones de competencia administrativa desde la perspectiva de la legalidad, puesto que la función de “dirimir las discrepancias” se ubica, de acuerdo con la norma, dentro de la atribución legal conferida al ministerio de “dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental”. (…) En relación con la segunda parte de los textos legales, se observa que tanto el artículo 5, numeral 31, de la Ley 99 de 1993, como el artículo 2, numeral 9, del Decreto 3570 de 2011 contienen una redacción idéntica, puesto que una vez atribuida, en los términos de cada norma, la función al ministerio de resolver discrepancias, se dice que además le corresponderá “establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con la aplicación de las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente”. El texto legal transcrito, de conformidad con una interpretación sistemática en virtud de la cual no se aíslan ni escinden las partes del discurso sino que se integran para ser leídas en función del todo, conduce a la Sala a entender que la atribución legal con la cual está investido el ministerio no corresponde a la solución de conflictos de competencias administrativas en las cuales se define con base en el principio de legalidad el asunto, sino que corresponde a las definiciones que atañen al uso, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y a las diferencias que surjan entre las entidades pertenecientes al SINA para la aplicación de las normas o políticas de naturaleza técnica sobre el particular. En efecto, las normas analizadas se encargan del asunto técnico ambiental para la debida conducción de los recursos y el ambiente, tanto en el contexto que presenta el inicio de la norma, como en la cualificación que restringe su alcance al final. Los conflictos a los cuales hace referencia la norma, atañen a discrepancias, es decir, diferencias de criterio u opinión sobre cuál disposición legal o reglamentaria resulta aplicable al interior del SINA o cuál política debe ser privilegiada respecto de un caso ambiental concreto. (…) En conclusión, los conflictos a los que aluden los textos analizados hacen referencia a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible decidirá cuál debe ser la norma o política técnica aplicable a un caso cuando quiera que diferentes entidades de SINA no encuentren un acuerdo acerca de ese punto, pero no aluden tales textos legales a que el ministerio esté llamado a resolver el conflicto jurídico que se presenta respecto de quién será la autoridad que legalmente tiene la competencia administrativa para conocer de un asunto, puesto que esa función corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 954 DE 2005 – ARTICULO 4 / LEY 99 DE 1993 / DECRETO 3570 DE 2011
RELLENO SANITARIO DE LOMA GRANDE EN MONTERIA – Licencia ambiental para su construcción y operación
La CVS considera que ANLA es la autoridad que tiene la competencia para conocer de los procesos sancionatorios que guardan relación con el relleno sanitario “Loma Grande”, ubicado en el Municipio de Montería, así como también para absolver las peticiones que sobre el particular se han formulado. La CVS afirma que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijó la competencia en ANLA cuando la encargó del trámite de modificación de la licencia ambiental del relleno sanitario y, especialmente, cuando le ordenó a la CVS abstenerse de adelantar cualquier actividad que estuviere relacionada directa o indirectamente con este procedimiento. ANLA sostiene que su competencia se restringía a la modificación de la licencia ambiental, de acuerdo con la orden judicial proferida por la Corte Constitucional y, en consecuencia, que no la tiene respecto de trámites sancionatorios ni respuestas a derechos de petición. En ese orden de ideas, la Sala advierte que no hay una discrepancia o conflicto entre la CVS y ANLA en torno a cuál norma o política de naturaleza técnica se debe aplicar para proteger o amparar un recurso natural renovable o el ambiente, es decir, las diferencias no corresponden a problemas de criterio u opinión que deben ser resueltos de conformidad con los propósitos de protección ambiental por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Por el contrario, se trata de un conflicto de competencia administrativa que se debe decidir con base en el principio de legalidad, cuestión que aunada a la calidad de las entidades, ANLA, unidad administrativa especial del orden nacional, y la CVS, corporación autónoma regional, tipifica los supuestos comprendidos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resuelva el conflicto. (…) La intervención de ANLA en el trámite para la modificación de la licencia ambiental obedeció a una circunstancia especial. En efecto, tal y como se refiere en los antecedentes de esta decisión, la Corte Constitucional, por medio de la sentencia T-294 de 2014, resolvió “requerir a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, para que se pronuncie sobre la solicitud de modificación de la licencia ambiental para ampliar la vida útil del relleno sanitario de Loma Grande…”. La CVS no cumplió con el requerimiento, razón por la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el 4 de noviembre de...
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