Sentencia de Consejo de Estado, 29 de Abril de 2015
| Fecha | 29 Abril 2015 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRATO DE OBRA PUBLICA – Objeto / CONTRATO DE OBRA PUBLICA - Construcción parcial de Edificio Universidad de Cundinamarca Fusagasugá / / ACTO PRECONTRACTUAL - Acción procedente / ACTO DE ADJUDICACION DE CONTRATO ESTATAL – Su ilegalidad debió controvertirse a través de la acción de controversias contractuales / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION – Al controvertir legalidad de acto de adjudicación de contrato estatal mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Procedente para solicitar nulidad absoluta de contrato estatal
La Universidad de Cundinamarca abrió la Licitación Pública n° UDEC 001799 con el objeto de contratar la construcción parcial del edificio n° 2 del bloque E, sede Universidad de Cundinamarca de Fusagasugá. En el pliego de condiciones se fijó como fecha de apertura de la licitación el 23 de noviembre de 1999 y como fecha de cierre el 3 de diciembre del mismo año a las 3 p.m. (…) A la licitación se presentaron los proponentes: E.G.L. &A.. Ltda.; C.E.M., Constructora A & C. En la evaluación de las propuestas fase 2, evaluación jurídica la Universidad de Cundinamarca hace las siguientes observaciones a la demandante: (…) “A folios 041 a 052 se allega la información del consorciado L.E.M.A. encontrando las siguientes deficiencias: […]. Lo anterior constituye causal de rechazo de la propuesta atendiendo lo dispuesto en el numeral 3 del punto 3.5., que remite al punto 8.2.1., sobre aspectos jurídicos de las ofertas […] En consecuencia con lo expuesto esta propuesta se entiende rechazada […]” Dice el actor que no le asiste razón a la Universidad de Cundinamarca al rechazar su propuesta, porque dicha decisión “obedece a apreciaciones subjetivas, los actos jurídicos dictados en contra de los miembros de un Consorcio no tienen por qué afectar al proponente como persona jurídica considerada; la certificación de los estados financieros del consorciado L.E.M. fue suscrita por él mismo y por su contador. (…) En la parte considerativa de la resolución n° 3522 de diciembre 27 de 1999 por la cual se adjudicó la licitación n° 001-99 de la Universidad de Cundinamarca se expresa que mediante Adendo n° 1 de 2 de diciembre de 1999 se adicionó el plazo de presentación de las propuestas, lo que es absolutamente falso, por cuanto el Adendo 1 se produjo después de expirado el plazo del cierre, razón que motiva la inconformidad por cuanto además de contener un nuevo plazo, lleva insertas modificaciones al pliego que constituirían causal de rechazo a mi representado. La entidad contratante hizo caso omiso de las advertencias de ilegalidad del procedimiento y ratificó su decisión mediante acto administrativo de adjudicación de contrato con el que dio por agotada la vía gubernativa.
RECURSO DE APELACION - Competencia / COMPETENCIA CONSEJO DE ESTADO - Conoce del recurso de apelación como juez de segunda instancia / VOCACION DE SEGUNDA INSTANCIA - Para conocer superior debe superar cuantía dispuesta para tal efecto
El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso iniciado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, dado que, conforme a lo dispuesto por el artículo 132 y el artículo 265 del Código Contencioso Administrativo -modificado por el artículo 4º del Decreto 597 de 1988- aplicables en el sub examine, la cuantía exigida para que un asunto de esta naturaleza fuera conocido en primera instancia por los tribunales administrativos, para la época de presentación de la demanda - 07 de febrero de 2000 –, era de $ 6.037.000.oo y en el presente caso, la parte actora estimó los perjuicios causados en la suma de $ 196.006.027.oo.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 265 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 132 / DECRETO 597 DE 1988 - ARTICULO 4
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 77 / LEY 446 DE 1998 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87
ESCOGENCIA DE LA ACCION – Corresponde al actor impulsar el litigio a través del medio judicial adecuado el cual dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio
El Legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción.
ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Regulación legal / ACTO PRECONTRACTUAL – El de adjudicación del contrato / ACTOS PREVIOS A LA CELEBRACION DE CONTRATO - Podrán ser controvertidos a través de la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOS PRECONTRACTUALES - Caducidad / TERMINO CADUCIDAD NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOS PRECONTRACTUALES - De 30 días / CONTEO TERMINO CADUCIDAD NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTOS PRECONTRACTUALES - A partir del día siguiente a su comunicación, notificación o publicación / ACTOS SEPARABLES DEL CONTRATO - Acción procedente
Una de esas acciones es aquella prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la ley 446 de 1998, denominada de las Controversias Contractuales (…) Los actos separables y previos al contrato, como es el de la adjudicación, si bien pueden ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su impugnación y control quedó también ahora cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, para cuando se ha celebrado el contrato. En efecto, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, pero una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos –como el de la adjudicación- solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. De tal manera que, transcurrido el plazo de 30 días para impugnar mediante la acción de nulidad y restablecimiento derecho el acto previo del contrato o una vez celebrado éste, los actos precontractuales -como el de la adjudicación-, únicamente, como se dijo, a términos de la norma procesal vigente, la ilegalidad de dicho acto podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del mismo, mediante la acción de controversias contractuales. NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de controversias contractuales y su procedencia para controvertir los actos precontractuales, consultar sentencia de 14 de mayo de 2014, Exp. 25975, M.O.M.V. de De la Hoz.
ACTO DE ADJUDICACION DE CONTRATO ESTATAL - Puede controvertirse a través de la acción de controversias contractuales / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Puede solicitarse expresamente la nulidad absoluta del contrato
NOTA DE RELATORIA: En relación con la impugnación de los actos precontractuales, consultar sentencia de 15 de febrero de 2012, Exp. 19880, MP. J.O.S.G.
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Indebida escogencia de la acción para controvertir acto de adjudicación de contrato / NULIDAD DE CONTRATO ESTATAL - Puede solicitarse a través de la acción de controversias contractuales
Precisa la Sala que al momento de expedirse el acto administrativo cuya nulidad se persigue en el numeral primero de las pretensiones de la demanda - proferido el 27 de diciembre de 1999 - ya se encontraba en vigencia el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, porque esta entró en vigencia el 8 de julio de ese mismo año, por expreso mandato del artículo 163 de la referida ley, el cual estableció que aquella entraría a regir a partir de su publicación y ésta se hizo en el Diario Oficial No 43.335 del 8 de julio de 1998. Si bien es cierto que el actor habría podido haber demandado los actos administrativos que se produjeron con motivo u ocasión de la actividad contractual, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior debió ocurrir “antes que se adjudicara el respectivo contrato”, porque si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual”, teniendo como fundamento el numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 44 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 32 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 163
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedente / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION - Para controvertir legalidad de acto de adjudicación de contrato debió instaurar acción de controversias contractuales no nulidad y restablecimiento del derecho
A pesar de estar demostrado dentro del expediente que el contrato de obra n° 0046 celebrado entre la Universidad de Cundinamarca – Fusagasugá y E.G.L. &A.. Ltda, se suscribió el 27...
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