Sentencia de Tutela nº 034/16 de Corte Constitucional, 8 de Febrero de 2016

1. Hechos

   1.1. En la vivienda ubicada en la Calle 5F No. 40-71 de la ciudad de Valledupar, reside el núcleo familiar de D.E.S.M., de 30 años de edad, el cual está conformado por[1]:

   Nombre

   Parentesco

   Edad

   C.I.P.S.

   Hija

   11 años

   D.S.M.S.

   Hija

   5 años

   Ludis Elena Martínez Rodelo

   Madre

   58 años

   Manuel Beleño Choperena

   Padrastro

   67 años

   S.G.B.

   Sobrino

   2 años

   M.E.C.S.

   Sobrina

   6 años

   1.2. El 15 de noviembre de 2014, la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., suspendió el suministro de agua potable a la vivienda por el incumplimiento en el pago de las facturas generadas por la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, de conformidad con las estipulaciones del contrato de condiciones uniformes suscrito por la ciudadana D.E.S.M. [2].

2. Demanda y pretensiones

   2.1. El 24 de abril de 2015[3], D.E.S.M. presentó acción de tutela contra la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P.[4], al considerar vulnerados los derechos fundamentales de los residentes en su vivienda con ocasión de la suspensión del servicio de acueducto sin atender a las limitaciones establecidas por este Tribunal para el desarrollo de dicho procedimiento cuando en el inmueble habitan menores de edad y personas de la tercera edad.

   En efecto, la demandante explica que en el mes de noviembre de 2014 la compañía accionada procedió a suspender el suministro de agua sin tener en cuenta que esta Corte ha sostenido que antes de la adopción de dicha medida debe verificarse que en el inmueble no habiten sujetos de especial protección constitucional, e ignorando que en diversas oportunidades se acercó a la empresa para lograr un acuerdo de pago y tratar de saldar la deuda, la cual no ha podido cancelar debido a que son un núcleo familiar desplazado por la violencia que sobrevive con menos de un salario mínimo al mes.

   Asimismo, la actora pone de presente que desde el momento en que se suspendió el servicio han obtenido agua de sus vecinos, pero que en ocasiones ello no resulta posible, y cuando lo es representa un riego para los miembros de su familia quienes al cargar recipientes con líquido desde otras viviendas han sufrido accidentes que deterioran su salud, máxime si se tiene en cuenta sus edades.

   2.2. Por lo anterior, con fundamento en los artículos 11, 44, 49 y 78 de la Carta, así como lo dispuesto en la Sentencia T-092 de 1995[5], la peticionaria solicita que: (i) se protejan los derechos fundamentales de los habitantes de su vivienda, (ii) se decrete la reconexión del servicio de acueducto para su consumo, y (iii) se ordene la celebración de un acuerdo de pago para saldar la deuda con la empresa demandada que respete el mínimo vital de su núcleo familiar.

3. Contestación de la accionada

   La Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., solicitó declarar improcedente el amparo pedido[6], puesto que la accionante puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para satisfacer sus pretensiones, más aún cuando no probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ni demostró actuación alguna irregular de la compañía.

   En relación con esta última afirmación, la sociedad demandada indicó que suspendió el servicio de acueducto de conformidad con las facultades consagradas en la Ley 142 de 1994 ante el no pago oportuno de las facturas por consumo[7], así como que ha dado respuesta oportuna a cada una de las peticiones presentadas por la actora y ha estado dispuesta a refinanciar la deuda para proceder a reanudar el suministro de agua según lo ha exigido la Corte Constitucional en su reiterada jurisprudencia[8], pero no ha sido posible llegar a un acuerdo.

1. Decisión de primera instancia

   Mediante Sentencia del 7 de mayo de 2015[9], el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Valledupar denegó el amparo solicitado, al considerar que la peticionaria puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para procurar la defensa de sus derechos, máxime si se tiene en cuenta que no probó la existencia de un perjuicio irremediable que haga imperiosa la intervención del juez constitucional.

2. Impugnación

   La demandante impugnó la decisión de primer grado, argumentando que el juez omitió tener en cuenta que en su vivienda residen sujetos de especial protección constitucional[10], por lo que el recurso de amparo resulta procedente para solicitar la reconexión del servicio de acueducto de conformidad con la jurisprudencia reiterada de este Tribunal[11], más aún cuando son una familia desplazada por la violencia que merece un trato preferencial por parte del Estado.

   Para probar sus afirmaciones la demandante allegó copia de los documentos de identificación y de los carnets de afiliación al sistema subsidiado de salud de los habitantes del inmueble, así como una reproducción del certificado de inclusión de su núcleo familiar en el registro único de víctimas[12].

3. Decisión de segunda instancia

   A través de Sentencia del 26 de junio de 2015[13], el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Valledupar confirmó el fallo de primera instancia, al estimar que aunque la acción de tutela era procedente debido al estado de vulnerabilidad en que se encuentra el núcleo familiar de la accionante, no estaba demostrado que hubiera puesto en conocimiento de la empresa demandada que el incumplimiento en el pago de las facturas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado obedeciera a las difíciles condiciones de vida que enfrenta la actora y sus parientes, como lo ha exigido esta Corporación en su jurisprudencia al sostener que es una carga del usuario indicarle a la compañía prestadora la concurrencia de ciertos factores que hacen imperioso un trato preferencial al momento del cobro de las obligaciones contraídas.

4. Actuaciones en sede de revisión

   Por Auto del 15 de octubre de 2015[14], la Sala de Selección de Tutelas Número Diez escogió para revisión el expediente de la referencia en atención al criterio subjetivo denominado “urgencia de proteger un derecho fundamental”[15].

1. Competencia

   Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro del expediente de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[16].

2. Procedencia de la acción de tutela

   Previo al estudio del caso planteado, debe verificarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contemplados en el artículo 86 de la Carta y en el Decreto 2591 de 1991[17].

   2.1. Legitimación en la causa

   2.1.1. La legitimación en la causa por activa se acreditó en esta oportunidad, puesto que conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1° del Decreto 2591 de 1991[18], la ciudadana D.E.S.M. actúa en su calidad de suscriptora del servicio de acueducto y cabeza del hogar conformado por menores de edad y adultos mayores que dependen económicamente de ella, instaurando de manera personal la acción de tutela.

   2.1.2. Igualmente, la legitimación en la causa por pasiva se encuentra satisfecha, ya que de acuerdo con lo previsto en la mencionada disposición superior, así como en el artículo 5° del referido Decreto[19], EMDUPAR S.A. - E.S.P. es demandable a través de acción de tutela como posible responsable de la afectación de los derechos fundamentales de la actora y su familia, ya que es una compañía constituida con fondos de naturaleza pública que interviene en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en la ciudad de Valledupar.

   2.2. Inmediatez

   2.2.1. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que el amparo de tutela está previsto para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales que se consideren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los términos previstos en la ley. De esta manera, el ordenamiento constitucional busca asegurar que el recurso sea utilizado para atender afectaciones que de manera urgente requieren de la intervención del juez de tutela[20].

   2.2.2. En esta ocasión, este Tribunal advierte que el amparo cumple con el requisito de inmediatez, puesto que de comprobarse la presunta omisión de la empresa demandada de facilitar y garantizar, conforme a la normatividad vigente, el acceso de la ciudadana D.E.S.M. y de su familia a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, los hechos constitutivos de la presunta vulneración generarían consecuencias actuales y permanentes[21]. En concreto, a la fecha de presentación de la acción de tutela el suministro de agua potable a su residencia se encontraba suspendido[22].

   2.3. Subsidiariedad

   2.3.1. Esta Corporación reitera que la acción de tutela es un mecanismo sumario y preferente creado para la protección de los derechos fundamentales, que se caracteriza por ser residual o supletorio, obedeciendo a la necesidad de preservar las competencias atribuidas por el legislador a las diferentes autoridades judiciales a partir de los procedimientos ordinarios o especiales, en los que también se protegen prerrogativas de naturaleza constitucional[23]. En consecuencia, el recurso de amparo no puede convertirse en un mecanismo alternativo, sustitutivo, paralelo o complementario de los diversos procedimientos, salvo que los mismos sean ineficaces, inexistentes o se configure un perjuicio irremediable[24].

   2.3.2. Descendiendo al asunto en examen, la Corte encuentra que la accionante se queja de la suspensión irregular del servicio público de acueducto a su vivienda por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., por lo que, en principio, cuenta con los medios de control establecidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[25] para cuestionar las actuaciones de la compañía demandada[26].

   2.3.3. No obstante lo anterior, en esta oportunidad, dadas las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentra la familia de la actora, este Tribunal estima que de conformidad con la jurisprudencia constitucional[27], debe entenderse que el recurso de amparo desplaza dichos instrumentos judiciales, pues no son eficientes para establecer de manera celera si la faceta subjetiva del derecho fundamental al agua de los residentes en el inmueble ubicado en la Calle 5F No. 40-71 de la ciudad de Valledupar fue vulnerada por la suspensión del servicio de acueducto, así como para adoptar eventuales medidas expeditas para suspender los efectos causados por tal situación, más aún si se tiene en cuenta que la carencia de agua para consumo humano alegada es una situación que pone en riesgo la vida, la salud y la dignidad de las personas y, frente a ello, “la acción de tutela es el mecanismo más idóneo y eficaz para su protección.”[28]

3. Problema jurídico y esquema de resolución

   3.1. Corresponde a la Corte decidir sobre el amparo propuesto por D.E.S.M. contra la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., para lo cual deberá establecer si se vulneran los derechos fundamentales de un núcleo familiar cuando la compañía que presta el servicio de acueducto procede a suspender el suministro de agua de su vivienda ante la mora en el pago de las facturas expedidas por el consumo.

   3.2. Con tal propósito, este Tribunal (i) reiterará brevemente su jurisprudencia referente a la suspensión del servicio público de acueducto por mora en el pago y sus límites constitucionales, para luego, (ii) solucionar el caso concreto.

4. La suspensión del servicio público de acueducto por mora en el pago y sus límites constitucionales. Reiteración de jurisprudencia.

   4.1. La Ley 142 de 1994[29] regula el contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, definiéndolo en su artículo 128 como un acuerdo de voluntades “en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”.

   4.2. De la anterior definición, esta Corporación ha interpretado que dicho negocio jurídico es oneroso, por lo cual faculta a las empresas de servicios públicos para cobrar un precio a la parte suscriptora como contraprestación por el servicio suministrado[30]. Así mismo, este Tribunal ha sostenido que es razonable desde una perspectiva constitucional, que el legislador le otorgue a las compañías prestadoras el derecho y les imponga el deber de suspender el servicio público “si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación”[31].

   4.3. En efecto, esta Corte ha expresado que la suspensión de servicio público busca tres metas constitucionales “(i) la de garantizar la prestación del servicio público a los demás usuarios; (ii) la de concretar el deber de solidaridad, que es un principio fundamental del Estado; y (iii) la de evitar que los propietarios no usuarios de los bienes, sean asaltados en su buena fe por arrendatarios o tenedores incumplidos en sus obligaciones contractuales”[32].

   4.4. No obstante lo anterior, esta Corporación ha sostenido que dicha facultad legal de las empresas de servicios públicos no es absoluta, pues “el carácter oneroso de los servicios públicos domiciliarios explica el deber del usuario de pagar las facturas correspondientes, pero no justifica que no sean respetados en su dignidad en tanto seres humanos (…)”[33], por lo cual las compañías están limitadas para ejercer la prerrogativa de suspensión cuando en su ejercicio puedan vulnerar gravemente los derechos fundamentales de los suscriptores[34].

   4.5. En ese sentido, atendiendo a la importancia del derecho fundamental al agua para la supervivencia humana en condiciones dignas[35] y a las recomendaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en especial las sugeridas en la Observación General No. 15 de 2002[36], este Tribunal ha considerado que no procede la suspensión del servicio público de acueducto cuando se configuren los siguientes presupuestos:

   (i) Que como consecuencia de la suspensión se desconozcan o se pongan en riesgo los derechos fundamentales de los habitantes en el inmueble, ante su imposibilidad de acceder al recurso hídrico a través de otras fuentes. Para verificar el grado de afectación de las prerrogativas constitucionales, resulta importante tener en cuenta las posibles circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentren los perjudicados con la interrupción del suministro de agua.

   (ii) Que el incumplimiento en el pago por parte del responsable sea involuntario.[37]

   4.6. Al respecto, la Corte ha señalado que las empresas de servicios públicos domiciliarios tienen el deber de hacer un estudio de las condiciones propias del usuario antes de proceder a suspender el servicio y, a su vez, el suscriptor tiene la carga de poner en conocimiento de la compañía la concurrencia de las causales descritas en el párrafo anterior[38].

   4.7. Con todo, esta Corporación ha aclarado que el incumplimiento de esta última obligación en cabeza del suscriptor en ningún caso puede ser obstáculo para que las personas que estén en situación de indefensión no tengan acceso al servicio de acueducto con ocasión de un actuar negligente por parte de sus representantes para velar por sus derechos, como ocurre por ejemplo cuando los padres de los menores o los curadores de interdictos no procuran sus derechos ante las compañías prestadoras y se procede a la suspensión del suministro de agua[39].

   4.8. Ahora bien, estos beneficios dirigidos a garantizar el mínimo vital de agua de los ciudadanos no pueden ser entendidos como una autorización para que los usuarios no cumplan con la obligación de pago derivada del contrato de servicios públicos[40]. Por lo anterior, este Tribunal, basado en informes de la Organización Mundial de Salud (OMS), ha determinado que cuando un suscriptor no pueda cancelar el servicio de agua y lo requiere para garantizar su integridad, tendrá derecho al acceso al mínimo de líquido para sobrevivir, el cual equivale a 50 litros diarios por individuo[41], sin perjuicio de sus deberes de comprometerse a no realizar reconexiones ilegales y de buscar todos los medios para saldar las deudas con la empresa[42].

   4.9. Sobre este último punto, la Corte ha resaltado que las compañías prestadoras deben explorar diferentes opciones para propender que los usuarios que no pueden pagar inmediatamente la totalidad de sus deudas cumplan con su pago[43], pues “de esta manera se logra conciliar, de una parte, los derechos de las empresas de servicios públicos a que se respete el contrato de servicios públicos, a que se garantice la estabilidad económica del mismo y a recibir las contraprestaciones acordadas por el servicio y, de otra parte, los derechos de los usuarios en situación de vulnerabilidad al agua potable, la salud y la vida en condiciones dignas”[44].

   4.10. En conclusión, la Sala reitera que si bien es un derecho y un deber de las empresas prestadoras suspender el suministro del servicio de acueducto cuando han transcurrido dos periodos de facturación sucesivos en los que el usuario no haya efectuado el pago de lo debido, no resulta aceptable realizar tal procedimiento si con esto se afectan derechos fundamentales de sujetos en estado de vulnerabilidad, pero sí es razonable cambiar la forma en que se realiza el suministro, para limitarlo a la cantidad mínima de agua mientras se realiza un acuerdo de pago y se cancela la deuda[45].

5.1. D.E.S.M. presentó acción de tutela contra la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., al considerar vulnerados sus derechos fundamentales, así como las prerrogativas constitucionales de sus parientes que residen en su vivienda con ocasión de la suspensión del servicio de acueducto sin atender a las limitaciones establecidas por este Tribunal para el desarrollo de dicho procedimiento cuando: (i) en el inmueble habitan sujetos de especial protección constitucional y (ii) el incumplimiento en el pago de las facturas se debe a la difícil situación económica que enfrenta un núcleo familiar desplazado por la violencia que sobrevive con menos de un salario mínimo al mes[46].

5.2. Por lo anterior, la peticionaria solicita que: (i) se protejan los derechos fundamentales de sus familiares residentes en su vivienda, (ii) se decrete la reconexión del servicio de acueducto para su consumo, y (iii) se ordene la celebración de un acuerdo de pago para saldar la deuda con la empresa demandada que respete el mínimo vital de su núcleo familiar.

5.3. Al respecto, la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P. indicó que suspendió el servicio de acueducto de conformidad con las facultades otorgadas en la Ley 142 de 1994 ante el no pago oportuno de las facturas por consumo de agua potable[47].

5.4. A su vez, los jueces de instancia denegaron el amparo pretendido, al estimar que no está demostrado que se hubiera puesto en conocimiento de la empresa demandada que el incumplimiento en el pago de las facturas obedeciera a las difíciles condiciones de vida que enfrenta la actora y sus parientes como lo ha exigido esta Corporación en su jurisprudencia para proceder a tutelar el derecho fundamental al agua[48].

5.5. Sobre el particular, la Sala discrepa de las decisiones proferidas por los funcionarios judiciales de instancia, y considera necesario conceder el amparo solicitado por las razones que pasan a explicarse:

(a) En primer lugar, como consecuencia de la suspensión del servicio de acueducto se ponen en riesgo los derechos fundamentales de los familiares de la actora, porque la falta de acceso al agua potable en su domicilio impide que puedan llevar una vida en condiciones dignas, ya que como se afirma en el escrito de acción de tutela no siempre logran tener acceso al recurso hídrico necesario para desarrollar sus actividades diarias, pues en algunas ocasiones sus vecinos no están en capacidad o disposición de suministrárselo. En ese sentido, la Corte ha sostenido que:

“(…) el agua que utilizan las personas diariamente es imprescindible para garantizar la vida misma y la dignidad humana, entendida esta como la posibilidad de gozar de condiciones materiales de existencia que le permitan a las personas desarrollar un papel activo en la sociedad. Así mismo, el agua es un presupuesto esencial para garantizar el derecho a la salud, así como del derecho a una alimentación sana entre muchos otros (…).”[49] (Subrayado fuera del texto original).

Al respecto, la Corte resalta que la suspensión del servicio afecta a sujetos de especial protección constitucional como lo son (i) los menores de edad que habitan en el inmueble[50], y (ii) los adultos de la familia que ostentan la calidad de desplazados por la violencia[51]. En concreto, en el plenario obran copias de los registros civiles de los niños C.I.P.S., D.S.M.S., S.G.B. y M.E.C.S., cuyas edades oscilan entre los 2 y 11 años[52]. De igual manera, en el expediente se encuentra una certificación expedida por la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas donde consta la inclusión del núcleo familiar en el registro único de víctimas[53].

(b) En segundo lugar, el incumplimiento en el pago de las facturas por parte del responsable es involuntario, ya que del examen de los elementos de juicio allegados al proceso se evidencia que la no cancelación de las deudas se debe a la difícil situación económica que enfrenta la familia, la cual, según se afirma en el recurso de amparo se debe a que siete personas deben sobrevivir con menos de un salario mínimo al mes[54]. Dicha aseveración a pesar de no estar plenamente probada en el expediente puede validarse si se tiene en cuenta que: (i) el núcleo familiar reside en un barrio estrato 1[55], (ii) sus miembros se encuentran afiliados al sistema subsidiado de salud[56], y (iii) su puntaje en la encuesta realizada para determinar su acceso a los programas sociales del Estado (SISBÉN) es bajo[57].

Igualmente, no se evidencia una intención de la accionante de evadir el pago de sus acreencias, puesto que en el mismo escrito de tutela manifiesta su disposición de ponerse al día con las deudas contraídas[58], siempre y cuando se tenga en cuenta su situación económica y se logre un acuerdo que no afecte su mínimo vital ni el de su familia.

5.6. Por lo demás, aunque en el plenario no obra prueba de que la actora haya puesto en conocimiento de la empresa accionada la difícil situación económica en la que se encuentra su familia y tal circunstancia podría derivar en la eventual denegación del amparo, resulta pertinente tener en cuenta que (i) la accionante se ha acercado a las instalaciones de la compañía para lograr un acuerdo de pago sin que haya sido posible llegar a un consenso, como lo reconocen ambos extremos procesales en sus intervenciones[59], y que (ii) en tratándose de los derechos de los niños, esta Corporación ha reiterado que la exigencia de informar a la sociedad prestadora las circunstancias que han impedido el pago de las facturas, no puede convertirse en un obstáculo para que sujetos en estado de indefensión no tengan acceso al servicio de acueducto, como ocurriría en esta ocasión, pues los principales afectados con la suspensión del suministro de agua son los cuatro menores que residen en el inmueble[60].

5.7. Así las cosas, de conformidad con las distintas consideraciones presentadas en esta providencia, este Tribunal revocará las decisiones de instancia y tutelará los derechos fundamentales de la accionante y de su familia, por lo cual le ordenará a a la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar, EMDUPAR S.A. - E.S.P., que reconecte el servicio público domiciliario de acueducto en el inmueble en el que reside la peticionaria e instale un reductor de flujo que garantice como mínimo 50 litros de agua por persona al día mientras se concilia la forma en la que se cancelará la deuda. Asimismo, este Tribunal requerirá tanto a la compañía demandada como a la ciudadana D.E.S.M. para que lleguen a un acuerdo de pago a fin de que pueda saldarse la obligación contractual y restablecerse el normal suministro del recurso hídrico.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,