Sentencia nº 440012331000199800192 01 (17.666) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Agosto de 2011
| Fecha | 22 Agosto 2011 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth
Bogotá D.C., 22 de agosto de 2011
Radicación número: 440012331000199800192 01
Expediente número: 17.666
Actor: Instituto Colombiano de Pedagogía–Incolpe
Demandado: Universidad de La Guajira
Naturaleza: Controversias contractuales
La Sección Tercera del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 21 de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, mediante la cual se declaró oficiosamente la nulidad absoluta del convenio de cooperación suscrito entre el Instituto Colombiano de Pedagogía Centro de Investigación “Incolpe” y la Universidad de La Guajira, se ordenó su liquidación y se denegaron las demás pretensiones.
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Síntesis del caso
1. El Instituto Colombiano de Pedagogía Centro de Investigación “Incolpe” y la Universidad de La Guajira celebraron un convenio para adelantar conjuntamente unos programas académicos con destino a los docentes. El I. ofreció los programas y recibió el valor de las matrículas en municipios que de acuerdo con la universidad no habían sido autorizados por ella y, en consecuencia, ésta última no desarrolló las actividades a las cuales estaba obligada contractualmente. Se presenta dentro del proceso la necesidad de definir si el convenio celebrado se ajustaba a las prescripciones legales en materia de educación.
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Lo que se pretende
2 El 27 de mayo de 1998, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, I. presentó demanda en contra de la Universidad de La Guajira con el propósito de que se declarara que la entidad demandada era contractual y administrativamente responsable por el incumplimiento del convenio de cooperación celebrado el 23 de octubre de 1996, y para que se profiriera condena a su favor a título de daño emergente y lucro cesante por la suma de seis mil millones de pesos ($6 000 000 000) y por concepto de perjuicios morales, mil (1 000) gramos oro (folios 1–26, cuaderno 1).
2.1 El demandante indica que I. se dedica a celebrar convenios con instituciones de educación superior, por medio de los cuales les presta “infraestructura administrativa y logística” para que puedan desarrollar sus programas educativos en ciudades en las cuales tales instituciones no cuentan con instalaciones propias. Afirma que: (i) la Universidad de La Guajira celebró el 23 de octubre de 1996 un convenio con I., con duración de cinco años, cuya ejecución inició la universidad mediante el acuerdo n.° 031 de 1996; (ii) la entidad demandada incumplió el convenio a partir de abril de 1997 “como consecuencia del cambio de directivas”; (iii) en relación con “los programas especiales de profesionalización en secundaria, licenciatura en ciencias sociales, biología y química, matemáticas y física y español y literatura”, se “acordó ofrecer los programas en los siguientes municipios: La Palma (Cundinamarca), Montería (Córdoba), Argelia (Antioquia), Santa Cruz de Lorica (Córdoba), San Andrés de Sotavento (Córdoba), M. (Bolívar) y Riohacha (Guajira)” y el Incolpe incurrió en “una serie de gastos e inversiones a corto y mediano plazo, que van desde el pago de la publicidad y difusión de los programas, hasta la contratación de personal administrativo y técnico, así como el arriendo de oficinas, aulas, pago de servicios públicos, etc.”; (iv) no obstante lo anterior, la universidad se negó a firmar los convenios específicos que habrían de celebrarse con cada una de las entidades territoriales referidas para iniciar efectivamente los programas académicos con 649 alumnos matriculados para el primer semestre de 1997, su primera vigencia académica y, posteriormente, a través del acta n.° 012 de 1997, ordenó que se cancelara el convenio.
2.2 Invocó como normas vulneradas la constitución política –artículos 1, 2, 3, 4, 6, 23, 25, 53 inciso 3, 83 y 113–, la Ley 80 de 1993 –artículos 5 numeral 1, 26 numerales 1, 2 y 4, 23, 27, 28, 50 y 51–, el Código Civil –artículos 1602, 1603, 1613, 1614, 1615 y 1617– y el “Convenio de Cooperación suscrito entre la Universidad de la Guajira y el Instituto Colombiano de Pedagogía” así:
Es absolutamente claro que la Universidad no ha cumplido con la cláusula primera, pues si bien inició impulsando todos los programas académicos con eficiencia, de un momento a otro dejó de cumplir, precisamente cuando una nueva administración de la institución tomó posesión de los cargos directivos. Las nuevas autoridades no entendieron que la responsabilidad principal del convenio se radicaba en la universidad, la cual como institución de educación superior, es la única competente para asumir la principal responsabilidad académica y para otorgar títulos. El incumplimiento se ve igualmente palpable, respecto de la cláusula tercera, denominada “forma de pago”, pues el escaso interés de la Universidad para asumir sus compromisos ha generado un perjuicio considerable para ambas instituciones, ya que ha impedido que se cobren en debida forma las matrículas de cada uno de los semestres de los programas ofrecidos. La actitud del ente demandado y su incumplimiento del Convenio, se hace ostensible al analizar el Acta 012 – 97 del 23 de julio de 1997 del Consejo Superior de la Universidad… Veamos: Se observa en el primer párrafo del acta como el señor Rector explica que el convenio “no ha sido ejecutado por parte de la Universidad, por no haberse autorizado por parte del Consejo Superior los convenios específicos tal como lo establece el Convenio General”. Esta explicación falsa, puesto que el Convenio general por ninguna parte exige que para su ejecución se requiera de la autorización del Consejo Superior de la Universidad. Más áun, la misma cláusula décima segunda, determina que el Convenio “requiere para su perfeccionamiento y ejecución las firmas de las partes”. Como el Convenio está firmado, entonces es elemental concluir que a partir de las firmas ya estaba ejecutando el Convenio. De otra parte, en el segundo párrafo de la citada Acta, encontramos “otra explicación” del Rector y del Consejo Superior, para justificar su incumplimiento, cuando sostienen que los “requisitos para realizar estos convenios no se cumplen de acuerdo a las normas legales ya que el INCOLPE no aparece como una institución de formación superior ante el ICFES”. Este argumento es totalmente ilógico, en primer lugar porque INCOLPE, jamás ha pretendido ser una institución de educación superior, situación que la Universidad conoce perfectamente; en segundo lugar, porque la Universidad de La Guajira, como institución de educación superior, es la responsable del funcionamiento de los programas y de la expedición de los títulos, de acuerdo a la cláusula segunda del convenio y, por último, porque si INCOLPE fuera institución de educación superior, no tendría necesidad de celebrar convenio con la Universidad de La Guajira ni con otra institución de educación superior. Por último, el Acta 012 – 97, contiene la siguiente DECISIÓN: “los miembros del Consejo autorizan al señor Rector para que adelante los trámites y cancele dicho convenio para salvar la imagen de nuestra institución y se le comunique a los estudiantes que se encuentran realizando estudios en las diferentes ciudades la decisión tomada”. Como se observa en esta Acta, solo hasta esa fecha se tomó la decisión de autorizar al Rector para que adelante los trámites y cancele el convenio. Pero lo cierto es que el R. no efectuó ningún trámite y mucho menos canceló el convenio. Precisamente la cláusula décima del convenio, señala que la duración del mismo es de cinco (5) años, contados a partir de su legalización (23 de octubre de 1996), a renglón seguido dispone que el convenio “puede darse por terminado o prorrogado por voluntad expresa de las partes”. Las anteriores consideraciones nos llevan a plantear la vulneración en el convenio, por parte de la demandada, de las cláusulas: séptima, al no disponer la continuidad del Comité Coordinador; décima, al desconocer que el convenio solo se puede dar por terminado “por voluntad expresa de las partes”, y de la décima segunda, al señalar que para la ejecución del convenio se precisaba la elaboración del convenio específico, cuando ésta cláusula reconoce el acto de las firmas como el inicio de la ejecución del convenio.
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Trámite procesal
3 Una vez admitida la demanda por parte del Tribunal a quo (folio 64, cuaderno 1) y debidamente notificada a la Universidad de La Guajira (folio 67, cuaderno 1), la entidad, a través de apoderado judicial, la contestó y afirmó, principalmente: (i) que la institución educativa estatal, de conformidad con el acuerdo n.° 031, se comprometía a desarrollar los programas académicos de los cuales da cuenta el convenio en “la Universidad de La Guajira”, es decir en su sede de Riohacha, pero no en sitios tan apartados como “Montería, Cereté, Lorica, Sincelejo, M., Argelia, Segovia (Antioquia) y La Palma (Cundinamarca), lugares donde el INCOLPE tomando el nombre de la Universidad de La Guajira procedió a abrir inconsultamente programas académicos”; (ii) que el convenio suscrito era un convenio marco, el cual conforme a su cláusula novena requería para su ejecución de convenios específicos; (iii) que para dar inicio a los programas debían estar registrados ante el ICFES, de acuerdo con los artículos 1, 2 y siguientes del Decreto 1225 de 1996, y que tal registro solo se hizo para ofrecerlos en la sede de la universidad; (iv) que en atención a lo dispuesto en el convenio, era el comité coordinador del convenio quien tenía la facultad para dar vía libre al ofrecimiento de los programas, cuestión que nunca hizo porque el comité no se instaló; (v) que no hay prueba de que el rector de la universidad ni otra persona alguna haya autorizado la iniciación...
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