Sentencia nº 13001-23-31-000-2008-00006-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Febrero de 2016
| Fecha | 18 Febrero 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
IMPUESTO DE OCUPACION Y ROTURA DE VIAS Y ESPACIO PUBLICO / NORMAS DE ORDENAMIENTO Y PLANEACION TERRITORIAL / DERECHOS POR EL USO DE BIENES PUBLICOS / COBRO POR UTILIZACION DEL SUBSUELO PARA PRESTAR SERVICIOS PUBLICOS / EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS / TRIBUTOS DE ORDEN TERRITORIAL / RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 24 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 82 / CODIGO CIVIL 674 / LEY 9 DE 1989 – ARTICULO 5 / LEY 9 DE 1989 – ARTICULO 7 / LEY 97 DE 1913 – ARTICULO 1 LITERAL I / LEY 142 DE 1994 – 186 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 11 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 12 / LEY 388 DE 1997 – ARTICULO 13 / DECRETO 1504 DE 1988 – ARTICULO 20 / DECRETO 1469 DE 2010 – ARTICULO 138
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 041 DE 2006 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTICULO 141 (Anulado) / ACUERDO 041 DE 2006 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTICULO 206 (Anulado) / ACUERDO 041 DE 2006 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTICULO 207 (Anulado) / ACUERDO 041 DE 2006 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA – ARTICULO 208 (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
Bogotá D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 13001-23-31-000-2008-00006-01(19074)
Actor: SURTIDORA DE GAS DEL CARIBE S.A. E.S.P. – SURTIGAS
Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 24 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. La sentencia dispuso:
“PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por el Distrito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la nulidad de los artículos 141, 206 y 207 del Acuerdo No. 041 de 2006, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archivar el expediente”
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DEMANDA
SURTIDORA DE GAS DEL CARIBE S.A. E.S.P., actuando en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de los artículos 141, 206, 207 y 208 del Acuerdo No. 041 de 2006, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena, cuyos textos son los siguientes: “Acuerdo No.041
(21 de diciembre de 2006)
“Por el cual se dictan disposiciones en materia de impuestos de C.D.T.yC., se armoniza su administración, procesos y procedimiento con el Estatuto Tributario Nacional, se expide el Estatuto de Rentas Distrital o cuerpo jurídico de las normas sustanciales y procedimentales de los tributos distritales y se dictan otras disposiciones de carácter tributario”El Honorable Concejo Distrital de Cartagena D.T.y C.
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular las otorgadas por el artículo 313 de la Constitución Nacional, la Ley 136 de 1994 y, el Decreto 1333 de 1986.ACUERDA:
[…]
CAPITULO II.
[…]
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IMPUESTO DE OCUPACIÓN DE VÍAS Y ESPACIO PÚBLICO.
ARTÍCULO 141. IMPUESTO DE OCUPACIÓN DE VÍAS Y ESPACIO PÚBLICO. La ocupación de andenes y vías con materiales destinados a las obras, así como los campamentos provisionales causarán el impuesto de ocupación de vías que corresponde a 2 salarios mínimos diarios legales vigentes por día. El permiso de ocupación de vías no se entiende como el permiso para mantener materiales en la vía pública y los andenes, sino como la ocupación temporal mientras se hace el descargue y se introducen a la obra.
El permiso debe ser tramitado ante la Secretaría del Interior de Cartagena D.T.y. C.
[…]
CAPITULO III.
[…]
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ROTURA DE VÍAS Y ESPACIO PÚBLICO.
ARTÍCULO 206. HECHO GENERADOR. Es el valor que se cancela por el derecho a romper las vías o espacio público con el fin de instalar redes primarias y secundarias de servicios públicos.
ARTÍCULO 207. TARIFAS. La tarifa por metro lineal de rotura de vía será, de uno punto cinco (1.5.) salarios mínimos diarios legales vigentes.
ARTÍCULO 208. OBTENCIÓN DEL PERMISO. Para ocupar, iniciar y ejecutar trabajos, u obras que conllevan la rotura de vías por personas naturales o jurídicas sin excepción en Cartagena D.T.y C. se debe obtener el permiso de rotura correspondiente ante la Oficina de Planeación Distrital o la oficina que haga sus veces y se debe dejar el sitio en el mismo estado en que se encontró.
[…]”Estimó la demandante como violados los artículos 150-12, 287-3 y 313-4 de la Constitución Política, y 32-7 de la Ley 136 de 1994.
En desarrollo del concepto de la violación formuló en resumen estos cargos:El impuesto por ocupación de vías no se encuentra vigente
La facultad originaria en materia positiva corresponde al Congreso de la República y, por tal razón, las asambleas y municipios solo pueden desarrollar su función en consonancia con la ley y respecto de tributos creados o autorizados por esta.
El impuesto por el uso del subsuelo en la vías públicas y por excavaciones en las mismas fue autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y, recopilado en el Código de Régimen Municipal, Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 233, literal c). Sin embargo, el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 derogó de forma expresa el literal c) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986.
En concordancia con lo anterior, los artículos 5 y 24 de la Ley 142 de 1994, que establecen la competencia de los municipios en cuanto a la prestación de servicios públicos y el régimen tributario, respectivamente, no contemplaron la creación del referido tributo.
Por las razones expuestas, no se encuentra vigente la norma de rango legal que facultaba a los concejos municipales para crear el impuesto por el uso y excavación de vías públicas.
Si bien con posterioridad a la derogatoria del impuesto el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, que reglamentó el manejo del espacio público en los Planes de Ordenamiento Territorial, autorizó a los municipios para cobrar tarifas a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, esta disposición no puede servir de fundamento para establecer el tributo, en tanto fue modificada por el Decreto 796 de 1999, que no contempló dicha facultad.
En ese entendido, el Concejo Distrital de C. no tiene competencia para establecer el tributo en las normas demandadas. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDAEl apoderado del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena se opuso a las pretensiones de la parte accionante, con los siguientes argumentos:
El sustento legal de las normas demandadas lo constituyen los artículos 5 y 24 de la Ley 142 de 1993.
El artículo 5 le otorga competencia a los municipios para i) asegurar que los servicios públicos se presten de manera eficiente y, ii) la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que prestan los servicios públicos, iii) disponer el otorgamiento de subsidios, iv) estratificar los inmuebles residenciales, iv) establecer la nomenclatura y, v) apoyar con inversiones y demás instrumentos descritos en esta ley a las empresas de servicios públicos.
Por su parte, el artículo 24 determinó que, para efectos tributarios, las entidades prestadoras de servicio público están sometidas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales.
De la Ley 142 de 1994 no se desprende la prohibición expresa del cobro por el uso del espacio público, contrario a ello, se resalta la sujeción de las empresas de servicios públicos frente a la autonomía de los municipios.Excepciones
Legalidad y validez del acto acusado
El Concejo Distrital de Cartagena, al expedir las normas demandadas, obró de conformidad con la Constitución y la ley. La competencia impositiva está contenida en los artículos 313 y 338 de la Constitución Política, en el Decreto Ley 1333 de 1986 y las Leyes 136 de 1994, 383 de 1997 y 142 de 1994.Falta de congruencia entre el petitum, el libelo de la demanda y la acción impetrada.
En el libelo de la demanda se adujo como pretensión la nulidad de los artículos 141, 206, 207 y 208 del Acuerdo 41 de 2006. Sin embargo, en el acápite de los hechos se hizo referencia a la Resolución 1180 de 2007, mediante la cual se concedió a SURTIGAS S.A. E.S.P. una licencia para intervenir el espacio público, y al acto presunto por no haberse resuelto el recurso interpuesto contra la citada resolución.En ese entendido, el actor pretende debatir un acto administrativo de carácter particular en una acción de nulidad simple. III. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia del 24 de junio de 2011, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y la nulidad de los artículos 141, 206 y 207 del Acuerdo No. 041 de 2006, con fundamento en las siguientes consideraciones:
La excepción denominada de legalidad y validez del acto acusado atañe al problema jurídico central, por lo que se decidirá con el asunto de fondo.
No prospera la excepción denominada falta de congruencia entre el petitum, el libelo de la demanda y la acción impetrada, porque el hecho de que se hubieren mencionado actos particulares en los hechos de la demanda no desconoce que la pretensión que sustenta la acción es la nulidad de los artículos 141, 206, 207 y 208 del Acuerdo 41 de 2006.
En materia impositiva, los concejos municipales y demás entidades territoriales deben sujetarse a las prescripciones de la Constitución Política y la ley. Por tal razón, no es posible establecer tributos sin la existencia de ley previa que cree o autorice su establecimiento.
En el caso del impuesto de rotura de vías y espacio público, el Consejo de Estado ha señalado[1] que los municipios no cuentan con autorización legal para imponerlo, en tanto la norma en que se sustentaba, literal c) del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, fue derogado expresamente por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, sin que un precepto legal posterior lo haya establecido.
A su vez, señaló que los artículos 20 y 23 del Decreto 1504 de 1998, que permitían el cobro de tarifas a las empresas de servicios públicos...
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