Sentencia nº 25000-23-24-000-2003-00075-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 17 de Marzo de 2016
| Fecha | 17 Marzo 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
SANCION POR DEFECTO EN PATRIMONIO TECNICO / FUNCION DE INTERVENCION EN LAS ACTIVIDADES FINANCIERA Y ASEGURADORA / RELACION DE SOLVENCIA DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE CREDITO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS / PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SENTENCIAS DE INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA QUE SIRVE DE FUNDAMENTO DEL ACTO ACUSADO / REVIVISCENCIA DE ACTO ACUSADO
FUENTE FORMAL: DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 2 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 3 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 14 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTICULO 17 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTICULO 52 / LEY 35 DE 1993 – ARTICULO 7
NOTA DE RELATORIA: Sobre los principios de legalidad y proporcionalidad de la actividad sancionatoria se cita la sentencia de la Corte Constitucional C-1161 de 2000, M.P.A.M.C.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00075-01(19992)
Actor: CORPORACION DE AHORRO Y VIVIENDA AV VILLAS (HOY BANCO COMERCIAL AV VILLAS)
Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva del fallo apelado dispuso lo siguiente[1]:
“PRIMERO. Declárase la nulidad de los siguientes actos: Resolución 0305 del 12 de marzo de 2002, Resolución 0642 del 14 de junio de 2002 y Resolución 1085 del 20 de septiembre de 2002, expedidas por la Superintendencia Bancaria, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho ordénese a la entidad demandada la devolución del valor de la multa impuesta por las resoluciones anuladas y consignada a favor del Tesoro Nacional, debidamente indexada, siguiendo la pauta fijada en la parte motiva, y teniendo como base la suma de SEISCIENTOS VEINTISIETE MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y DOS MIL PESOS M/CTE ($627.332.000.oo)”
Mediante la Resolución No. 0305 del 12 de marzo de 2002, el Director Técnico Intermediación Uno A de la Superintendencia Bancaria de Colombia (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), le impuso multa de $627.332.000 al Banco AV VILLAS S.A. por el “defecto en la Relación de Activos Ponderados por su Nivel de Riesgo a Patrimonio Técnico presentado en junio de 2000” (fls. 34 a 46). Decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación.
Por medio de la Resolución No. 0642 de 14 de junio de 2002, se desató el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que impuso la sanción, confirmándola en todas sus partes (fls. 47-56). En igual sentido, se decidió el recurso de apelación, a través de la Resolución No. 1085 del 20 de septiembre de 2002 proferida por el Superintendente Delegado para Intermediación Financiera Uno de la Superintendencia Bancaria de Colombia (fls. 57-65).
LA DEMANDA[2]
La actora, en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pretende que se anulen las resoluciones Nos. 0305 del 12 de marzo, 0642 de 14 de junio y, 1085 del 20 de septiembre, todas de 2002 y proferidas por la Superintendencia Bancaria de Colombia (hoy Superintendencia Financiera).
Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene a la parte demandada (i) el reintegro de la suma de $627.332.000 pagada el 9 de septiembre de 2002 por concepto de la multa impuesta en los actos enjuiciados, debidamente actualizada conforme al IPC; (ii) el reconocimiento del interés bancario corriente desde la fecha de realización del pago hasta cuando se realice la devolución, sin perjuicio del pago de intereses de mora conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo; y (iii) suprimir en los archivos de la demandada las anotaciones que se hayan efectuado con ocasión de la sanción impuesta (fls. 7-8).
Cita como normas violadas los artículos 4 y 29 de la Constitución Política, 2 y 14 del Decreto 673 de 1994, punto noveno del Capítulo XIII de la Circular Básica Contable y Financiera y, 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Los conceptos de violación se sintetizan así:
violación de los artículos 4 y 29 de la Constitución Política, 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 66 del CCA y 14 del Decreto 673 de 1994 por aplicación indebida[3].
Señaló que los principios de tipicidad y de legalidad deben informar el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, en sus distintas manifestaciones con el fin de garantizar el debido proceso.
Agregó que nadie puede ser juzgado ni condenado sino conforme a una ley preexistente que tipifique la conducta criminal o contravencional y, que para ello, la conducta debe estar detallada en la ley, ex ante, para que pueda acarrear las consecuencias propias de la sanción.
Indicó que, en este caso, mediante los oficios 2000087509-2 del 23 de octubre de 2000 y 2000087509-5 del 30 de noviembre de 2000 el Director Técnico de Intermediación Uno A de la Superintendencia Bancaria solicitó explicaciones al Banco por violación a las normas sobre capital adecuado, con el fin de “evaluar las acciones administrativas de que trata el numeral 1.8.1. del Capítulo XIII de la Circular Externa 100 de 1995 de esta Superintendencia”.
El Banco presentó los descargos correspondientes, pero la Superintendencia optó por multar a la entidad con base en “…lo previsto en el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, vigente al momento de los hechos”.
La mencionada norma, que fue derogada por el Decreto 1720 de 2001, disponía en su artículo 14:
“Artículo 14. Sanciones. Por los defectos en que incurran los establecimientos de crédito en el patrimonio técnico necesario para el cumplimiento de la relación de solvencia, la Superintendencia Bancaria impondrá una multa a favor del Tesoro Nacional por el equivalente al 3.5% del defecto patrimonial presentado por cada mes del período de control, sin exceder del 1.5% del patrimonio requerido para su cumplimiento. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las demás sanciones o medidas administrativas que puede imponer la Superintendencia Bancaria conforme a sus facultades legales.
P.. Cuando un mismo establecimiento de crédito incumpla la relación de solvencia individualmente y en forma consolidada, se aplicara la sanción que resulte mayor”
Indicó que el Decreto 673 de 1994, sobre capital adecuado de las instituciones crediticias, fue expedido por el Presidente de la República “en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confiere el literal c) del artículo 3º, y el artículo 7º de la Ley 35 de 1993, incorporados en su orden en el literal c) del artículo 48 y en el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero”
Resaltó que, el artículo 52 del Estatuto Orgánico de Sector Financiero fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C 1161 del 12 de octubre 2000, pues consideró que la facultad otorgada al Gobierno Nacional violaba el principio de legalidad.
En este sentido, concluyó que a partir de la expedición de la sentencia C 1161 operó la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 14 del Decreto 673 de 1994, con base en el cual fue sancionado el hoy demandante.
Insistió en que la Superintendencia aplicó la mencionada norma con el argumento de que era la vigente en el momento de la ocurrencia de los hechos, sin embargo obvió el hecho de que esa disposición no estaba vigente en el momento de ejercer su facultad punitiva.
Violación del artículo 29 de la Constitución Política; del artículo 2º del Decreto 673 de 1994 y del punto 9 de la Circular Básica Contable y Financiera, C.X., conforme a la Circular Externa Nº 83 de 1995[4].
Indicó que conforme al “principio de tipicidad” una actuación que nació ajustada a derecho no puede devenir en ilegal desde el punto de vista penal, en razón a decisiones administrativas posteriores o de un tercero.
Agregó que la Superintendencia debía tener en cuenta el conjunto de normas vigentes que determinaban las relaciones máximas de activo a patrimonio en el momento de ejercer el ius punendi que presupone el despliegue de sus actividades de supervisión.
Indicó que tales normas estaban contenidas en el Decreto 673 de 1974, el Capítulo XIII de la Circular Básica Contable y Financiera Nº 100 de 1995 de la Superintendencia Bancaria, modificado en particular para el caso sub examine por las Circulares Externas 83 de 1995, 94 de 1998 y 68 de 1999 de la Superintendencia.
Estas normas establecían que las regulaciones prudenciales sobre capital adecuado bancario debían cumplir con dos elementos: uno objetivo y otro temporal.
El elemento objetivo “consiste en que los activos ponderados por riesgo no excedan el 9% del patrimonio técnico de la institución financiera” y, está determinado por lo establecido en los artículos 2º y 4º del Decreto 673 de 1994, vigentes para la época de la ocurrencia de los hechos:
Artículo 2º: Relación de solvencia de los establecimientos de crédito.
“Establécese, como relación de solvencia, un nivel mínimo de patrimonio adecuado de los establecimientos de crédito equivalente al nueve por ciento (9%) del total de sus activos, en moneda nacional y extranjera, ponderados por nivel de riesgo. Por lo tanto, el patrimonio técnico de los establecimientos de crédito, definido en los términos de este Decreto, no podrá ser inferior al nivel adecuado de patrimonio aquí señalado”.
Artículo 4º: Patrimonio técnico.
“El cumplimiento de la relación de solvencia se efectuará con base en el patrimonio técnico que refleje cada establecimiento de crédito...
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