Sentencia nº 25000-23-31-000-2002-01001-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Septiembre de 2015
| Fecha | 23 Septiembre 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Contra comunicación en procedimiento contractual / COMUNICACION EN PROCEDIMIENTO CONTRACTUAL – Que informó sobre la contratación directa del contrato de vigilancia y seguridad privada al declarase desierto el procedimiento licitatorio / CONTRATACION DIRECTA – Viciada por falta de convocatoria al proponente que manifestó su interés en licitación pública
El 22 de enero de 2002, la Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital (SED) abrió la Licitación Pública LP-SED-001-2002 con el objeto de contratar la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada para el personal y los bienes muebles e inmuebles de los establecimientos educativos adscritos y las sedes administrativas de dicha entidad, ubicados en las diferentes localidades de la ciudad de Bogotá. (…) Mediante Resolución 952 de 22 de marzo de 2002, la Secretaría de Educación del Distrito Capital (SED) declaró desierta la licitación pública en relación con los grupos 3, 6 y 13, entre otros. COOSEGURIDAD envió a la Secretaría de Educación las comunicaciones de 26 de marzo de 2002, abril 3 de 2002 y abril 8 de 2002, en las cuales manifestó su voluntad de prestar los servicios, destacó que presentó la propuesta más económica de acuerdo con las tarifas mínimas reguladas por el Decreto 073 de 2002. (…) Mediante Oficio E-2002-029638 de 22 de abril de 2002, la Secretaría de Educación del Distrito Capital le informó a COOSEGURIDAD que los grupos desiertos “ya fueron adjudicados”, le remitió copia simple de la Resolución No. 952 de 22 de marzo de 2002 y del Oficio 201 – S 06582 de abril 1º de 2002, mediante el cual el subdirector de gestión operativa y el director administrativo encargado, con el visto bueno de la Secretaría de Educación, solicitaron adelantar el proceso de contratación directa en los grupos que fueron declarados desiertos en la Licitación Pública LP-SED-001-2002, de acuerdo con los criterios que se definieron en el referido oficio. Considerando que las decisiones contenidas en el Oficio 201 – S 06582 constituyeron un acto administrativo por haber determinado la contratación directa con otras empresas que se presentaron a la licitación pública, que la Secretaría de Educación (SED) desconoció el cumplimiento por parte de COOSEGURIDAD en relación con los criterios establecidos en ese mismo oficio y que COOSEGURIDAD presentó la mejor oferta para la referida contratación directa, la citada cooperativa entabló la acción de que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con las pretensiones citadas al inicio de este proveído.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 87 / DECRETO 073 DE 2002
RECURSO DE APELACION – Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para dirimir conflictos suscitados en la actividad contractual de las entidades públicas / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer controversias originadas en actos administrativos precontractuales
El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para la época en que se presentó la demanda, le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el objeto de “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, por lo cual esta jurisdicción resulta competente para conocer de la presente controversia, teniendo en cuenta que los actos acusados provienen del Distrito Capital de Bogotá –Secretaría de Educación-, entidad que tiene el carácter de estatal, por expresa disposición del artículo 2º de la Ley 80 de 1993. Se agrega aquí que aquellos actos administrativos producidos con ocasión de la actividad contractual, con anterioridad a la celebración del contrato y bajo las notas características del acto administrativo, expedidos en la etapa de formación de la relación contractual, conocidos como actos previos o precontractuales, constituyen verdaderos actos administrativos pasibles de las acciones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la forma y oportunidad que allí se contempló y, además, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a dirimir las controversias que se originan en la actividad contractual de las entidades estatales, de acuerdo con los dictados del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 82 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 30 / LEY 80 DE 1993 – ARTICULO 2 / LEY 80 DE 1993 – ARTIULO 75
RECURSO DE APELACION – Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer acción de nulidad y restablecimiento del derecho con vocación de doble instancia / VOCACION DE DOBLE INSTANCIA – Cuando pretensión resarcitoria alcanza la cuantía exigida para tal efecto
Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia por razón de la cuantía, toda vez que la pretensión por perjuicios se estimó en la suma de $1.297’000.000, valor que resulta superior al monto equivalente a 500 S.M.L.M.V. ($154’000.000), exigido en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 2005, para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.
FUENTE FORMAL: LEY 954 DE 2005
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad / CADUCIDAD ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No operó al presentarse demanda dentro el término legal / TERMINO DE CADUCIDAD – Contado a partir de los treinta días siguientes a la audiencia de adjudicación
El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para las acciones impetradas a partir del 8 de julio de 1998 y hasta el 2 de julio de 2012, introdujo una modificación acerca de la procedencia y oportunidad en la demanda separada de los actos previos producidos en el procedimiento orientado a la contratación estatal. (…) En el presente caso la demanda se presentó el 5 de mayo de 2002, antes del vencimiento del término de 30 días referido en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo contado desde el 22 de abril de 2002 – fecha en que le fue comunicado a la demandante el oficio cuya nulidad solicitó en este proceso. Por lo anterior, se concluye que no tuvo lugar la caducidad de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 32
ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES – Los expedidos durante procedimiento de contratación, ejecución, terminación y liquidación del contrato estatal / ACTOS PRECONTRACTUALES – Se aplica control de legalidad en la generalidad de los actos administrativos
La calidad de acto administrativo se puede predicar también en el escenario contractual, respecto de aquellos actos expedidos en el procedimiento de contratación y de los que tienen lugar en la ejecución, terminación y liquidación del contrato estatal. El control de legalidad de los actos previos en materia contractual es de naturaleza similar al que se aplica en la generalidad de los actos administrativos, en la medida en que gozan de las mismas notas características desde el punto de vista legal.
ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES – Diferencia entre actos preparatorios y definitivos / ACTOS PREPARATORIOS Y DEFINITIVOS – Noción / ACTO PREPARATORIOS – No susceptibles de control de legalidad por ausencia de decisiones que afecten derechos de los administrados / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO Y ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Improcedentes para controvertir legalidad de actos administrativos de trámite o preparatorios
En materia de los actos administrativos contractuales cabe la distinción entre los actos preparatorios y los actos definitivos. Para la época de los hechos en el sub lite, los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, al regular las actuaciones en la vía gubernativa permitían la clasificación entre los actos preparatorios o de trámite y los actos definitivos. El inciso final del artículo 50 definió: “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.” Con fundamento en la precitada clasificación, de conformidad con lo que se dispone para la actuación administrativa se puede observar la regla según la cual, salvo casos especiales previstos en la ley, no procede incoar la acción judicial en orden a buscar el control de legalidad contra actos preparatorios o de trámite, puesto que tales actos no contienen decisiones definitivas con fuerza ejecutoria, susceptibles de afectar los derechos de los administrados. Esta regla se predica de la misma manera en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y en la acción contractual, toda vez que los actos preparatorios se encuentran dentro de la actuación administrativa como instrumentos de apoyo o de impulso de un procedimiento concatenado hacia la producción de un acto decisorio. De acuerdo con ello, es el acto decisorio el que puede ser atacado en la medida que con su expedición se produce el efecto jurídico, eventualmente contrario a derecho.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 49 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50
ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES – Son de carácter definitivo y susceptibles de control judicial / CONTROL DE LEGALIDAD E ACTOS PRECONTRACTUALES – En actos de adjudicación, declaratoria de desierta y pliego de condiciones / ACTOS PREPARATORIOS – Los que impulsan etapa precontractual y las comunicaciones, no son susceptibles de control judicial
En materia de actos previos al contrato estatal se identifican como actos de carácter definitivo y por lo tanto, susceptibles de control jurisdiccional: el acto de adjudicación del contrato y el que declara desierta la licitación...
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