Sentencia nº 25000-23-15-000-2001-01013-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Junio de 2015
| Fecha | 26 Junio 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Accede. Declaró nulidad de acto contractual, acto de adjudicación de contrato de obra para la construcción del puente peatonal de acceso y obras complementarias para el proyecto Transmilenio de la estación de cabecera Portal Autonorte / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Procedencia en vigencia de la Ley 446 de 1998 / CONTRATACION ESTATAL - Propuesta: Causales de rechazo / CONTRATO ESTATAL - Utilidad esperada en contrato de obra: Cálculo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015)
Radicación número: 25000-23-15-000-2001-01013-01(29555)
Actor: CADSA GESTIONES Y PROYECTOS S.A. Y OTRA
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO I.D.U.
Acción: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA)
Temas: Procedencia de la acción de controversias contractuales en vigencia de la Ley 446 de 1998; causales de rechazo de las propuestas; valoración dictamen pericial; improcedencia de la objeción por error grave, y cálculo de utilidad esperada para contratos de obra.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 14 de octubre de 2004[1], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, S. de Descongestión (fls. 129 a 150, c. ppal 2), mediante la cual decidió (fls. 149 y 150, c. ppal 2):
PRIMERO: Declarar la nulidad de la resolución n.° 397 del 22 de marzo de 2001, por la cual el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU adjudicó la Licitación Pública n.° IDU-LP-GPTN-149-2000 a la sociedad Constructores INECON-TE Ltda., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, condenar al Instituto de Desarrollo Urbano – IDU a pagar a favor de las sociedades demandantes por concepto de perjuicios materiales por lucro cesante, la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES SESENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS VEINTISÉIS PESOS M/CTE ($289.069.526).
TERCERO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Declarar infundada la objeción al dictamen pericial, presentada por el Instituto de Desarrollo Urbano (…) IDU.
QUINTO: Por cumplir los requisitos del artículo 184 del C.C.A., esto es, que la condena impuesta contra una entidad pública fuese superior a los trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la presente sentencia es susceptible del grado jurisdiccional de consulta, en caso de que no fuere apelada.
SEXTO: Sin condena en costas
SÍNTESIS DEL CASO
Las sociedades CADSA Gestiones y Proyectos S.A. y CIVILCO Ltda., como integrantes del consorcio M., demandaron la nulidad de la resolución n.° 397 del 22 de marzo de 2001, a través de la cual se adjudicó la Licitación Pública IDU-LP-GPTN-149-2000 a la sociedad Constructora INECON-TE Ltda., con el fin de que efectuara la construcción del puente peatonal de acceso y obras complementarias para el proyecto Transmilenio de la estación de cabecera “Portal Autonorte”, en la ciudad de Bogotá.
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LA DEMANDA
El 8 de mayo de 2001 (fl. 17, c. ppal), las sociedades CADSA Gestiones y Proyectos S.A. y CIVILCO Ltda., como integrantes del consorcio M. y en ejercicio de la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, presentaron demanda en contra del Instituto de Desarrollo Urbano, en adelante I.D.U. (fls. 1 a 17, c. ppal).
1.1. Síntesis de los hechos
Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 2 a 7, c. ppal):
1.1.1. El 22 de enero de 2001, el IDU abrió la Licitación Pública IDU-LP-GTPN-149-2000 para la construcción del puente peatonal de acceso y obras complementarias para el proyecto Transmilenio de la estación de cabecera “Portal Autonorte”, en la ciudad de Bogotá.
1.1.2. Las sociedades CADSA Gestiones y Proyectos S.A. y CIVILCO Ltda., entre otros proponentes, presentaron su propuesta dentro del aludido proceso de selección, en su calidad de integrantes del consorcio M..
1.1.3. En la evaluación realizada por el IDU, se decidió rechazar la propuesta de las sociedades actoras por “no cotizar ítem 25.10 y cotiza doble el ítem 25.1”, numeral que refería a los anclajes.
1.1.4. El 1 de marzo de 2001, las actoras presentaron sus observaciones a la evaluación del IDU, en la cual aclararon que se trataba de un error mecanográfico, toda vez que al ítem 25.10 le faltó un cero y quedó como 25.1, hasta el punto que la entidad demandada estimó que este último numeral se cotizó doblemente, cuando en realidad se trataba del ítem 25.10 que se echó de menos en la evaluación.
1.1.5. En el informe final de evaluación de las propuestas, el IDU rechazó los argumentos de las actoras y, en consecuencia, el 22 de marzo de 2001, a través de la resolución n.° 397, procedió a adjudicar el proceso de selección en estudio a la sociedad Constructora INECON-TE Ltda.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 7 y 8, c. ppal):
1) Que se declare nula la resolución n.° 397 de marzo 22 de 2001, por medio de la cual el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU adjudicó la licitación pública n.° IDU-GL-GPTN-149-2000, cuyo objeto es la construcción del puente peatonal de acceso y obras complementarias para el Proyecto Transmilenio de la Estación de Cabecera “PORTAL NORTE” (en la autopista norte) en Bogotá D.C., por falta de motivación de derecho y desviación del poder.
2) Que como consecuencia de la anterior declaración, se restablezca el derecho de los demandantes CADSA GESTIONES Y PROYECTOS S.A. y CONSTRUCCIONES CIVILES LTDA. CIVILCO, al haber presentado la oferta que debió recibir la más alta calificación y, por consiguiente, la más favorable para el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, de acuerdo con el pliego de condiciones.
3) Se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU a pagar a las sociedades demandantes los perjuicios causados por:
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Daño emergente: Costos en que incurrieron para la presentación de la licitación.
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Lucro cesante: Utilidad dejada de percibir por la inejecución del contrato.
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Intereses: Establecidos en la Ley 80 de 1993 sus Decretos reglamentarios.
4) Que se actualicen los valores definidos por los conceptos anteriores, a la fecha del correspondiente pago, con base en los intereses establecidos en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
5) Se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
6) Se condene en costas al Instituto de Desarrollo Urbano IDU, de acuerdo con lo preceptuado por la Ley 446 de 1998.
1.1.3. Concepto de la violación
La parte actora (fls. 8 a 12, c. ppal) estimó desconocidos los artículos 29 de la Constitución Política; 25, numerales 8 y 15, 30, numeral 7, y 29 de la Ley 80 de 1993 y numerales 3.3 y 4.5 del pliego de condiciones, normas que en su conjunto establecen oportunidades para que las entidades estatales pidan las aclaraciones necesarias sobre las propuestas, con el fin de privilegiar lo sustancial sobre lo formal. Instrumentos que obvió la demandada para preferir un rechazo, aun cuando se trataban de deficiencias formales de la propuesta. Efectivamente, el rechazo se fundamentó en un error mecanográfico, toda vez que al ítem 25.10 le faltó un cero y quedó como 25.1, hasta el punto que la entidad demandada estimó que este último numeral se cotizó doblemente, cuando en realidad se trataba del ítem 25.10 que se echó de menos en la evaluación.
1.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.2.1. El IDU (fls. 30 a 35, c. ppal) precisó que el número de cada ítem no podía ser modificado so pena de rechazo, tal como lo disponía el numeral 1.20 del pliego de condiciones. En consecuencia, teniendo en cuenta que el ítem 25.10 no fue cotizado correctamente, sin que fueran posibles interpretaciones como las propuestas en la demanda, en tanto el error de la propuesta era suficiente para sustentar su rechazo, la decisión de adjudicación se mantiene incólume.
La demandada aseguró que está vedado jurídicamente aceptar una modificación a las propuestas como resultado de una interpretación subjetiva de uno de los oferentes, en tanto ello supone violar los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva. En ese orden, señaló que en tanto la propuesta de las actoras no se adecuó a las exigencias del pliego, se imponía su rechazo como lo disponía el numeral 4.12 del mencionado documento.
La demandada precisó que respecto de los factores de puntuación, como el que aquí se analiza, además de ser una exigencia de alto contenido técnico, está proscrita la posibilidad de subsanación, en tanto ello conlleva la modificación de la propuesta, como quiso hacerlo la parte actora al explicar las razones de su omisión. En ese orden, el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 prescribe que el período de observaciones no puede ser utilizado por los oferentes para complementar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas.
1.2.2. De otro lado, en esta oportunidad procesal la sociedad Constructora INECON-TE Ltda. guardó silencio, con todo y que la demanda le fue notificada personalmente a su representante legal (fl. 26, c. ppal). Valga precisar que la referida sociedad fue vinculada como litisconsorte necesario por pasiva en el auto admisorio dictado por el a quo (fl. 20, c. ppal)
1.3. LOS ALEGATOS
En esta oportunidad, las partes, con base en las pruebas recaudadas, reiteraron los argumentos de sus intervenciones(fls. 114 a 125, c. ppal).
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LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 14 de octubre de 2004, el a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, sostuvo (fls. 129 a 150, c...
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