Sentencia nº 11001-03-06-000-2016-00029-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 8 de Junio de 2016
| Fecha | 08 Junio 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Fiduagraria S.A., como vocera de los patrimonios autónomos de Cajanal EICE en Liquidación / LIQUIDACION DE ENTIDADES PUBLICAS – Procedimiento / ENTIDADES PUBLICAS – Su liquidación está sometida a los mismos principios que regulan la liquidación de entidades privadas
La Ley 573 de 2000 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para diferentes fines, entre ellos, “dictar el régimen para la liquidación y la disolución de las entidades públicas del orden nacional” (artículo 1º, numeral 7º). Haciendo uso de tales facultades extraordinarias, el Gobierno expidió el Decreto Ley 254 de 2000, que contiene el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, el cual ha sido modificado por las Leyes 1105 de 2006, 1450 de 2011 y 1753 de 2015. Antes de adentrarnos en el procedimiento previsto en dicho decreto, es importante mencionar que aun cuando la disolución, la fusión, la supresión y, en general, la reestructuración de las entidades públicas puede tener diversos objetivos, indicados parcialmente en el artículo 52 de la Ley 489, y los cuales persiguen, en últimas, el mejor cumplimiento de los fines que la Constitución Política encarga al Estado colombiano, la liquidación de dichas entidades persigue fundamentalmente los mismos objetivos que la liquidación de las personas naturales y jurídicas de derecho privado, esto es, desmontar en forma progresiva y organizada sus actividades y operaciones, recuperar y enajenar sus activos, y pagar, con el producto de tales operaciones, las obligaciones asumidas por la persona o entidad en liquidación, empezando por el denominado “pasivo externo” (es decir, las deudas adquiridas para con terceros, distintos de sus socios o propietarios). Por tal razón, la liquidación de entidades públicas está sometida a los mismos principios que regulan la liquidación de entidades privadas y a un procedimiento sustancialmente similar, regido, en parte, por las mismas normas, como más adelante se verá. (…) Ahora bien, bajo estos principios se expidió el Decreto Ley 254 de 2000, que junto con la Ley 1105 de 2006, constituyen la regulación general sobre el procedimiento administrativo liquidatorio de las entidades públicas del orden nacional. No significa lo anterior que dicho decreto, modificado por la citada ley, agote la normatividad aplicable a la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, pues aparte de las disposiciones mencionadas, son aplicables a estos procesos el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el decreto que ordene la supresión o disolución de la entidad pública respectiva, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al cual remite expresamente el Decreto Ley 254 de 2000 (artículo 1), y los decretos que en esta materia haya dictado el Presidente de la República, tanto en ejercicio de su facultad de intervención en las actividades financiera, aseguradora y bursátil (artículo 189, numeral 25 de la Constitución Política), como en ejercicio de su potestad reglamentaria (numeral 11 ibídem), a todos los cuales remite igualmente el artículo 1º del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 1º de la Ley 1105 de 2006. De hecho, a la liquidación de una entidad pública del orden nacional, se le aplican hoy en día las siguientes normas, en el orden que se indica (con criterio de especialidad): (i) El decreto o acto administrativo que haya ordenado su liquidación; (ii) el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006; (iii) la Ley 489 de 1989 (especialmente el artículo 52); (iv) el Decreto 2555 de 2010; (v) el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y (vi) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Es pertinente aclarar que el trámite previsto en las normas citadas en los numerales (i), (ii), (iv) y (v) constituye un procedimiento administrativo especial, al que, por lo tanto, solamente le son aplicables las disposiciones generales de procedimiento contenidas en el CPACA, en los aspectos que no se encuentren regulados en aquellas reglas especiales, de acuerdo con lo preceptuado por los artículos 2 y 34 del citado código, sin perjuicio del deber de observar y aplicar los principios generales establecidos en el artículo 3º ibídem.
FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 52 / LEY 573 DE 2000 / DECRETO LEY 254 DE 2000 / LEY 1105 DE 2006 / LEY 1450 DE 2011 / LEY 1753 DE 2015
LIQUIDACION DE ENTIDADES PUBLICAS – Principios
La liquidación de entidades públicas está sometida a los mismos principios que regulan la liquidación de entidades privadas y a un procedimiento sustancialmente similar, regido, en parte, por las mismas normas, como más adelante se verá. De dichos principios, la Sala considera importante resaltar los siguientes: (i) El de universalidad, que significa que todos los asuntos concernientes al patrimonio de la entidad en liquidación, tanto en relación con sus activos (bienes y créditos a favor) como en relación con sus pasivos (deudas) deben tramitarse y resolverse dentro del mismo proceso liquidatorio. Desde el punto de vista del pasivo, este principio implica que todos los acreedores y las demás personas que se consideren con algún derecho o reclamo frente a la persona natural o jurídica en liquidación, deben comparecer al respectivo proceso liquidatorio, si aspiran a que les sean reconocidos y pagados sus créditos o derechos. Una consecuencia de este principio consiste, por ejemplo, en que no pueden continuarse ni iniciarse procesos judiciales ejecutivos o procedimientos de cobro coactivo contra la persona o entidad en liquidación, después de que se ha iniciado dicho trámite. (ii) El de igualdad de los acreedores frente a la liquidación (“par conditio creditorum”), de acuerdo con el cual todos los acreedores deben presentarse y reclamar el pago de sus créditos dentro del proceso liquidatorio, sujetándose al mismo procedimiento, a las mismas reglas y decisiones que se tomen dentro del proceso concursal, a los mismos plazos establecidos para reclamar y recibir los pagos, y al conjunto de activos que forman parte del patrimonio de la entidad en liquidación, con base en el cual se vaya a pagar total o parcialmente las deudas. Este principio implica que, salvo los casos expresamente previstos en la ley (como la devolución de bienes de terceros en poder de la entidad en liquidación, las obligaciones que pueden cubrirse con activos excluidos de la masa de liquidación y el pago de “gastos administrativos”), ningún acreedor puede aspirar a que su crédito le sea pagado primero, ni que sea solucionado por fuera del procedimiento y los plazos establecidos, ni tampoco que sea cubierto en su totalidad, a pesar de que los activos de la entidad deudora sean insuficientes. Ni siquiera los privilegios y las preferencias establecidas por la ley para ciertos tipos de créditos (como los laborales, los fiscales etc.), resultan verdaderamente opuestos a este principio, ya que si bien los titulares de dichas acreencias tienen derecho a que se les pague con prelación frente a otros grupos de acreedores, los beneficiarios de tales preferencias y privilegios deben sujetarse al principio de igualdad dentro de su propio grupo, es decir, que existiendo varios acreedores de la misma clase o tipo de créditos, ninguno de ellos puede pretender que se le pague primero que los otros, o en una mayor proporción, o que su crédito sea solucionado por fuera del procedimiento liquidatorio. Este principio también acarrea, entre otras consecuencias, que no se pueden embargar bienes del deudor (por fuera de la liquidación) y que tampoco se puedan extinguir obligaciones a cargo de la entidad deudora mediante compensación, confusión y otros modos de extinción de las obligaciones previstos en el Código Civil, por fuera de los trámites y etapas propios del proceso liquidatorio. (iii) El de sujeción de los pagos a los activos existentes, el cual implica que la solución de las obligaciones dinerarias a cargo de la entidad en liquidación se hace con el producto de la enajenación o “realización” de los activos de dicha entidad, es decir, su conversión en dinero o en otros recursos líquidos que sirvan para pagar las obligaciones o, en últimas, mediante la adjudicación de los mencionados bienes a los acreedores Esto implica que, salvo las excepciones previstas en la ley, como aquellas en las que se establecen responsabilidades solidarias o subsidiarias a cargo de los socios o propietarios de una persona jurídica en liquidación, o a cargo de otras personas, o en las que se dispone que cierta clase de obligaciones deben entenderse cedidas o subrogadas a terceros, el límite máximo que puede ser pagado a los acreedores (en su conjunto) en esta clase de procedimientos, equivale al valor de mercado de los activos de la entidad en liquidación, por lo que las obligaciones que superen dicho monto pueden resultar impagadas o pagadas parcialmente, dependiendo del orden de prelación al que pertenezcan, el dinero que se reciba por la venta de los activos y el desarrollo mismo del procedimiento liquidatorio. (iv) El de imposibilidad de ejecutar el objeto social o legal. Este principio significa que las entidades en liquidación conservan su personería jurídica y su capacidad legal (mientras dure el proceso) exclusivamente para los fines perseguidos con el mismo y, particularmente, para recuperar, enajenar y monetizar sus activos, y pagar con el producto de los mismos sus obligaciones; pero no pueden continuar realizando o celebrando las actividades, operaciones y actos jurídicos propios de su objeto social, legal o estatutario, según el caso...
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