Sentencia nº 11001-03-06-000-2012-00036-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 16 de Agosto de 2012
| Fecha | 16 Agosto 2012 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP) – Medidas de fortalecimiento y sostenibilidad del sistema / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP) – Competencia en materia sancionatoria / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA UGPP – La UGPP además de cobrar sumas debidas, cuenta con la potestad de sancionar conductas omisivas
En el 2011 fueron expedidas la ley 1438, y luego la ley 1474 de 2011, que en su artículo 11, sobre “control y vigilancia en el sector de la seguridad social en salud”, impuso a las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud la obligación de adoptar medidas de control de fraudes en el sistema y como mecanismo para el efecto consagró el de “reportar de manera inmediata y suficiente a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la Superintendencia Nacional de Salud cualquier información relevante cuando puedan presentarse eventos de afiliación fraudulenta o de fraude en los aportes a la seguridad social para lo de su competencia;…” (…) El inciso segundo del artículo 123 de la ley 1438, en el que se centra la consulta, dice textualmente: “La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), previa solicitud de explicaciones, podrá imponer, en caso de violación a las normas contenidas en los artículos 161, 204 y 210 de la Ley 100 de 1993 por una sola vez, o en forma sucesiva, multas en cuantía hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). Encuentra la Sala que este mandato legal consagra una sanción económica, la multa, que no estaba prevista en las atribuciones establecidas para la UGPP en el artículo 156 de la ley 1151 de 2007 ni en el decreto ley 169 de 2008. La interpretación histórica y teleológica de la norma así como la literalidad de su texto, permiten afirmar que el inciso segundo del artículo 123 de la ley 1438 de 2011 asigna a la UGPP una nueva competencia, propia de la potestad sancionatoria de la administración pública, que se concreta en la imposición de multas, cuando, “previa solicitud de explicaciones” encuentre configurado el incumplimiento de los deberes de los empleadores. (…) El numeral 2 del artículo 161 de la Ley 100 consagra específicamente el deber de pago de los parafiscales del sistema de la protección social, a cargo de los empleadores, deber al que se circunscribió la competencia de la UGPP en los términos del artículo 156, literal ii) de la ley 1151 de 2007; ahora, la UGPP además de cobrar las sumas debidas cuenta con la potestad de sancionar la conducta omisiva
FUENTE FORMAL: LEY 1438 DE 2011 – ARTICULO 123 / LEY 1474 DE 2011 – ARTICULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 161 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 204 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 210
FACULTAD SANCIONATORIA DE LA UGPP – Preserva los derechos fundamentales a la defensa y debido proceso / IMPOSICION DE MULTAS – La UGPP debe aplicar el procedimiento sancionatorio consagrado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
La nueva competencia asignada a la UGPP por el artículo 123, inciso segundo, de la ley 1438, está orientada a sancionar conductas de acción u omisión de los empleadores, relacionadas con las contribuciones parafiscales como se dejó explicado pero diferentes al pago de éstas y, por tanto, sin la naturaleza tributaria inherente a aquellas. Esta disposición, en materia de procedimiento se limitó a señalar que la imposición de la multa debe estar precedida de “una solicitud de explicaciones”; sin duda, tal exigencia tiende a preservar los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso, y por lo mismo requiere de un procedimiento que garantice el ejercicio de esos derechos frente a la potestad sancionatoria de la autoridad administrativa. El silencio de la norma en cuanto al procedimiento remite al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regula en el capítulo III del Título III, el “procedimiento administrativo sancionatorio”, puesto que el primer inciso del artículo 47, con el cual inicia el mencionado capítulo, ordena lo siguiente: “ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes”
FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTICULO 156 / LEY 1438 DE 2011 – ARTICULO 123 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 47
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012)
Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00036-00(2103)
Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público consulta a esta Sala el alcance del artículo 123 de la ley 1438 de 2011 en cuanto a la competencia y el procedimiento que tendría y aplicaría la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para sancionar el incumplimiento de los deberes de los empleadores contenidos en los artículos 161, 204 y 210 de la ley 100 de 1993.
La consulta explica que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, fue creada en el artículo 156 de la ley 1151 de 2007[1] con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y dos objetivos, uno de
los cuales, por el que se consulta, es el de realizar “seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social”; las funciones le fueron fijadas en el decreto extraordinario 169 de 2008.[2]
En el año 2011, la ley 1438[3] reformatoria del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en el artículo 123, primer inciso, ordenó a la UGPP verificar “el cumplimiento de los deberes de los empleadores y otras personas obligadas a cotizar, en relación con el pago de las cotizaciones a la seguridad social”; y en el inciso segundo del mismo artículo 123 facultó a la UGPP para que, previa solicitud de explicaciones, sancione con imposición de multas la violación a las normas contenidas en los artículos 161, 204 y 210 de la Ley 100 de 1993.
Anota la consulta que esta disposición de la ley 1438 de 2011 “guardó silencio frente al procedimiento administrativo aplicable” y que la ley 100 de 1993 en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 161 y en el artículo 210 consagra deberes que “no tienen relación estrecha con la verificación del pago de aportes parafiscales…”.
De allí surgen los dos problemas jurídicos que motivan la consulta: el primero, relativo a la competencia de la UGPP; y el segundo, atinente al procedimiento administrativo para la imposición de las multas.[4] Para cada uno de los problemas jurídicos la consulta plantea y argumenta dos tesis, que la Sala pasa a resumir.
Respecto de la competencia, la primera tesis sostiene que “el traslado de competencias sancionatorias a la UGPP fue únicamente respecto del pago de las contribuciones de la Protección Social”, pues el primer inciso del artículo 123 de la ley 1438 de 2011 reitera las funciones que sobre esos pagos tiene la UGPP y además los antecedentes legislativos de la misma ley 1438 muestran que se buscaba fortalecer y articular las funciones de inspección, vigilancia y control de la UGPP, la Superintendencia Nacional de Salud y la DIAN para evitar la evasión y la elusión en los aportes parafiscales. En consecuencia, cuando el segundo inciso del citado artículo 123 de la ley 1438 se refiere a los artículos 161, 204 y 210 de la ley 100, debe entenderse que la mención a estas normas se circunscribe a los deberes de liquidación y pago de los aportes parafiscales únicamente.[5]
La segunda tesis sobre la competencia afirma que como el artículo 123 de la ley 1438 de 2011 “no dispone en forma expresa” que las sanciones sean solo por los incumplimientos en los pagos y aportes a la seguridad social, ni hizo diferencia ni excluyó ninguno de los deberes de los empleadores contenidos en los artículos 161, 204 y 210 de la ley 100 de 1993, tampoco al intérprete le es posible hacerlo.
En cuanto al procedimiento administrativo para la imposición de la multa de que trata el artículo 123 de la ley 1438 de 2011, la primera tesis expuesta en la consulta concluye que la UGPP tiene un procedimiento especial que es el contemplado en el Estatuto Tributario, el cual aplicaría tanto para la competencia de determinación y pago de las contribuciones parafiscales asignadas a la UGPP en el artículo 156 de la ley 1151 de 2007 como para la facultad sancionatoria atribuida por el artículo 123 de la ley 1438. Esta tesis se sustenta en el artículo 156 de la ley 1151 de 2007, que dispuso que los procedimientos de liquidación oficial que adelante la UGPP “se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI” y que el cobro coactivo lo adelantará “de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.”
Agrega la consulta que utilizar el mismo procedimiento permite “salvaguardar el principio de seguridad jurídica de los administrados” y evita “equívocos al contribuyente” en el ejercicio de su derecho de defensa tanto en los procedimientos de determinación oficial y cobro de contribuciones como en los sancionatorios.
La segunda tesis afirma que si el artículo 123 de la ley 1438 no se ocupó del procedimiento, la imposición de las multas a que esta norma se refiere debe hacerse...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba