Auto nº 68001-23-33-000-2013-00766-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Julio de 2017
| Fecha | 10 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Auto |
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS / ACTOS ADMINISTRATIVOS SEPARABLES EN MATERIA CONTRACTUAL - Medio de control procedente y juez competente / COMPETENCIA EN RAZÓN DEL TERRITORIO
Le corresponde a esta Corporación dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Tercera-Subsección “A” y el Tribunal Administrativo de Santander, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la parte actora en contra de la Resolución n.º 04125 del 31 de julio de 2012, de conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) Correspond[ió] al despacho determinar cuáles son las reglas de competencia aplicables cuando se pretende controvertir un acto administrativo expedido antes de la celebración del contrato (…) Para el despacho resulta pertinente aclarar que la manifestación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la cual el medio de control de controversias contractuales es el procedente para tramitar la demanda, se origina en la interpretación según la cual una vez perfeccionado el contrato solamente puede invocarse la ilegalidad de los actos precontractuales como fundamento de la nulidad absoluta de este negocio jurídico y, en consecuencia, no es procedente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) No obstante, para el despacho esta apreciación no es de recibo, pues el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 estipuló expresamente que los actos proferidos antes de la celebración del contrato pueden ser demandados de conformidad con los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se dispusiera que luego de celebrado el contrato los mismos tuvieran que se conocidos a través del medio de control de controversias contractuales, aspecto que se abordó con anterioridad al concluirse que lo pretendido por el legislador era separar los actos precontractuales de lo contractual y post contractual (…) [E]n lo que respecta a la competencia en razón de territorio, para el despacho es claro que si el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho se deben aplicar íntegramente sus disposiciones para determinar el juez que debe conocer del asunto, por lo que no es posible remitirse a las normas de competencia que regulan las controversias contractuales (…) Finalmente, comoquiera que el asunto sub examine debe tramitarse con las reglas de la nulidad y restablecimiento del derecho también deben aplicarse a este asunto sus reglas de competencia por factor cuantía. Así, se encuentra que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de las demandas en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad siempre que la cuantía supere los 300 S.M.L.M.V. Como en el presente caso excede este valor se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, es competente para conocer del presente asunto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 158 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULOS 141 Y 152
TEORÍA DE LOS ACTOS SEPARABLES / CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES EN VIGENCIA DEL CONTRATO ESTATAL – Cambios normativos y tesis jurisprudenciales
La teoría de los actos separables indica que es posible individualizar o aislar los actos precontractuales de aquellos proferidos en la etapa contractual y post contractual de la administración, para efectos de su impugnación, de tal manera que existen diferentes medios de impugnación –controversias contractuales, nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho- para controlar la actividad contractual del Estado. A grandes rasgos, el fundamento de esta teoría se sustentó en que los actos proferidos antes de la celebración del contrato no poseen un contenido bilateral, sino que son expedidos de manera unilateral por parte de la entidad contratante (…) Así, las decisiones de la administración proferidas antes de la celebración del contrato y con ocasión de la actividad contractual podían ser demandadas mediante acciones distintas a la de controversias contractuales, pues el objetivo del legislador había sido de dotar a estos actos de independencia por considerarlos separables del contrato (…) [L]as reformas introducidas por el Decreto 2304 de 1989 mantuvieron la teoría de la separabilidad de los actos precontractuales, los cuales también debían ser atacados por medio de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; mientras que los actos contractuales propiamente dichos solamente eran susceptibles de control judicial a través de la acción de controversias contractuales (…) [P]uede advertirse que esta Corporación mantuvo la teoría de los actos separables luego de la expedición de la Ley 80 de 1993, a pesar de las diferentes interpretaciones que hubo sobre la misma, pues en todo momento se indicó que algunos actos serían demandables mediante la acción de controversias contractuales y otros a través de la acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, distinción que obedecía casi siempre al carácter separable del acto que se pretendía enjuiciar (…) De igual forma, se advierte que la jurisprudencia amplió el espectro de las 3 excepciones contempladas en la Ley 80 de 1993 al señalar que la actividad contractual debía ser entendida en un sentido restrictivo, en tanto debía comprender únicamente lo ocurrido después de la celebración del contrato, lo cual significó que la acción contractual solo fuera posible frente a los actos administrativos producidos después de celebrado el contrato (…) [E]n vigencia de la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 solamente era posible ejercer las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, en contra de los actos precontractuales dentro del término máximo de 30 contados a partir del día siguientes a su comunicación, notificación o publicación, siempre y cuando no se hubiera celebrado el contrato, pues de acaecer esta situación de celebración del contrato solamente sería procedente la acción de controversias contractuales en contra de los actos previos, con el fin de solicitar la nulidad absoluta del contrato (…) Como se puede advertir del anterior recuento legislativo y jurisprudencial efectuado, resulta evidente que en lo que respecta al control judicial de los actos administrativos expedidos antes de la celebración del contrato, pero con ocasión de la actividad contractual, la posición ha sido casi siempre la de darle un tratamiento distinto al de las controversias suscitadas luego de celebrado el contrato, pues aparte de que se les asigna medios de impugnación distintos, siempre se ha sostenido que estos actos son separables del contrato y las controversias que surjan con ocasión del mismo, cuestión esta que no es ajena de la Ley 1437 de 2011. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el medio de control procedente contra actos administrativos precontractuales, cita sentencia de 15 de febrero de 2012, exp. 19880, M.P.J.O.S..
FUENTE FORMAL: DECRETO 2304 DE 1989 / LEY 80 DE 1993 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32 / LEY 1437 DE 2011
CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PRECONTRACTUALES EN VIGENCIA DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Medio de control procedente y reglas de competencia
[C]onforme a lo expuesto es posible concluir que para efectos de su control judicial los actos precontractuales hoy en día son separables del negocio jurídico principal incluso luego de que se haya suscrito el contrato, ya que no se introdujo la disposición que indicaba que una vez celebrado el contrato únicamente podía solicitarse la ilegalidad de los actos previos como fundamento de la nulidad absoluta del contrato, previsión que si se encontraba en la anterior normativa –artículo 87 del Decreto 01 de 1984, subrogado por la Ley 446 de 1998-. En consecuencia, la única forma de controvertir los actos previos al contrato es a través de los medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, sin importar si se celebró o no el contrato y conforme a las reglas propias de dichos medios de control, interpretación que además resulta acorde con el tratamiento de actos separables que tradicionalmente ha dado el legislador a los actos precontractuales (…) No obstante, debe aclararse que lo anterior no obsta para que pretensiones de controversias contractuales puedan ser tramitadas en un mismo proceso con aquellas pertenecientes a la nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, pues el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 prevé esta posibilidad siempre que sean conexas y se cumplan los requisitos que consagra dicha norma para su acumulación (…) Ahora, hechas estas precisiones, es menester advertir que a las demandas contra actos administrativos precontractuales les son aplicables íntegramente todas las disposiciones propias de los medios de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, incluyendo sus reglas de competencia.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00766-01(49856)
Actor: INGEOCIM LTDA. Y SESAC S.A (INTEGRANTES DEL CONSORCIO INSE)
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS
Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA (LEY 1437 DE 2011)
Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencia surgido entre el Tribunal Administrativo de...
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