Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-01234-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 22 de Junio de 2017
| Fecha | 22 Junio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / PRIMA DE RIESGO COMO FACTOR SALARIAL PARA LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE EMPLEADOS DEL D. / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA PARA APARTARSE DEL PRECEDENTE / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE IGUALDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO
[S]e observa que en la providencia controvertida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A manifestó que si bien es cierto en anteriores oportunidades aplicó el criterio del Consejo de Estado, según el cual la prima de riesgo para detectives del D. constituye factor salarial para liquidar las distintas prestaciones, se apartaba del mismo, pues las normas que consagraron dicha prima, que resultan aplicables a la actora, expresamente señalan que no constituye factor salarial. En suma, la autoridad judicial demandada se limitó a invocar el tenor literal de los artículos 1 del Decreto 1137 de 1994, 1 y 4 del Decreto 2646 de 1994 (…) que si bien es cierto se hizo referencia a una postura interpretativa del Consejo de Estado, no se identificaron las sentencias que desarrollan la misma, ni las razones que la sustentan. Por lo anterior, mucho menos se hizo referencia al carácter vinculante del fallo del 1 de agosto de 2013 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a pesar de que el mismo fue citado por el fallador de primera instancia, lo que implicaba que el órgano de cierre en la materia unificó su criterio para predicar que la prima de riesgo sí constituye factor salarial (…) se estima que la argumentación que desarrolló el Tribunal accionado para separarse del criterio de unificación es insuficiente frente a la carga de transparencia que le asiste, teniendo en cuenta las principales consideraciones que expuso la Sección Segunda del Consejo de Estado para concluir que es contraria a la Constitución Política la interpretación literal que se realizaba de los Decretos 1137 de 1994 y 2646 de 1994, a fin de sostener que la prima de riesgo no constituye un factor salarial (…) Por lo tanto, resulta diáfano que con la sentencia del 23 de febrero de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, desconoció el precedente unificado de la Sección Segunda del Consejo de Estado y no cumplió con la carga argumentativa suficiente para el evento de apartarse del mismo, y por ende, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la [actora].
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 53 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 271 / ACUERDO 58 DE 1999 - ARTÍCULO 14 / DECRETO 1137 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2646 DE 1994 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2646 DE 1994 - ARTÍCULO 4
NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad para controvertir una providencia judicial, cuando la misma vulnera derechos fundamentales. En relación con el precedente establecido por esta Corporación sobre el carácter salarial de la prima de riesgos para detectives del D., ver la sentencia del 01 de agosto de 2013, exp. 44001-23-31-000-2008-00150-01, M.G.A.M..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D., veintidós (22) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01234-00(AC)
Actor: C.C.V.M.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
OBJETO DE LA DECISIÓN
Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por la señora C.C.V.M., en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.
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Solicitud de amparo
Con escrito radicado el 12 de mayo de 2017[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora C.C.V.M., en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Consideró vulnerados estos con ocasión de la sentencia dictada el 23 de febrero de 2017, por la citada autoridad judicial, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia del 19 de agosto de 2016 dictado por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
En amparo de los derechos invocados solicitó que se deje sin efectos la providencia controvertida y se ordene a la autoridad judicial accionada que profiera una nueva decisión en la que se ordene tener en cuenta en la liquidación de la pensión de la actora la prima de riesgo como factor salarial, en cuanto fue percibida durante su relación laboral.
Fundamentó la solicitud de amparo en los siguientes cargos:
Manifestó que la providencia cuestionada es totalmente contraria al precedente que se ha desarrollado frente a casos similares, según el cual para los detectives del D. (cargo que desempeñó) la prima de riesgo sí debe considerarse como factor salarial para liquidar la pensión cuando se acredita que fue percibida de manera habitual y periódica, aunque el Decreto 2646 de 1994 indique lo contrario.
Afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció dicho precedente, pese a que el mismo fue puesto de presente en el fallo del A quo, esto es la sentencia del 1º de agosto de 2013, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01, cuya finalidad .
Relacionó las siguientes sentencias como las desconocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A:
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de tutela del 15 de noviembre de 2011, rad. 2011-01439-00(AC), C.A.V.R..
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, fallo de tutela del 15 de diciembre de 2011, rad. 2011-01536-00, C.L.R.V.Q..
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, decisión de tutela del 24 de febrero de 2012, rad. 2012-00166-00, C.A.V.R..
- Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia de tutela del 6 de junio de 2011 (sic), rad. 2012-00549-00, C.L.R.V.Q..
Argumentó que el mencionado Tribunal al desconocer que la prima de riesgo sí constituye un factor salarial, arguyendo razones que han sido revaluadas por el Consejo de Estado, vulneró los derechos invocados, en especial la igualdad y el debido proceso.
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Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará:
2.1. Mediante la Resolución N° RDP 019008 del 25 de abril de 2013, la UGPP reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez en favor de la accionante[2], teniendo en cuenta el régimen aplicable a los detectives del D., cargo que desempeñó la peticionaria.
2.2. Frente a la anterior decisión la accionante presentó recurso de apelación, con el fin de que la pensión se reliquidara con el 75% del promedio de la asignación básica y las primas devengadas en el último año de servicio, incluyendo las de riesgo. Tal medio de impugnación fue negado a través del acto administrativo RDP 031168 del 10 de julio de 2013RDP de la UGPP[3].
2.3. La señora C.C.V.M. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos antes citados, como consecuencia su pensión se reliquidara con el 75% del promedio de la asignación básica y las primas devengadas en el último año de servicio.
2.4. En primera instancia el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá mediante sentencia del 19 de agosto de 2016[4], accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad parcial de la Resolución RDP 019008 del 25 de abril de 2013 y la nulidad del acto administrativo RDP 031168 de 10 de julio de 2013, como consecuencia ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la actora teniendo en cuenta “los factores devengados durante el último año de servicios -4 de julio de 2011 al 3 de julio de 2012-, incluyendo los siguientes factores de salario: i) asignación básica; ii) bonificación por servicios prestados; iii) prima de riesgo; iv) prima de navidad; v) prima de vacaciones, y, vi) prima de servicios. Se advierte que sobre aquellos que se reconocen y pagan anualmente, se deberán tomar las doceavas partes”.
En cuanto a la prima de riesgo, en el fallo se indicó que, aunque el Decreto 1933 de 1989 no la relacionaba de manera taxativa, la misma debe ser tenida en cuenta como factor salarial para liquidar la pensión, conforme lo indicó el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 1º de agosto de 2013, radicación interna 0070-11, C.G.A.M..
2.5. La anterior decisión fue apelada por la UGPP, recurso que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que en sentencia del 23 de febrero de 2017[5] confirmó parcialmente el fallo del A quo.
La modificación a la providencia de primera instancia consistió, en no incluir como factor de liquidación de la pensión, la prima de riesgo, al manifestar que se “apartará de reconocerlo como factor salarial como venía haciéndolo siguiendo al Consejo de Estado, por cuanto las disposiciones que crearon esta prima establecen puntualmente que no será factor salarial para liquidar prestaciones”. En tal sentido hizo referencia a los artículos 1° del Decreto 1137 de 1994, 1° y 4° del Decreto 2646 de 1994.
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Actuaciones procesales relevantes
3.1. Admisión de la demanda
Mediante auto del 18 de mayo de 2017[6], la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela, ordenó la...
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