Sentencia nº 25000-23-26-000-2004-00620-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 17 de Agosto de 2017
| Fecha | 17 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – No condena
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR / INEXEQUIBILIDAD DE LEY
NO PROCEDE LA CONDENA EN COSTAS – Hecho del legislador
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00620-01(37400)
Actor: BBVA BANCO GANADERO S.A.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: DAÑO ESPECIAL POR EXPEDICIÓN Y APLICACIÓN DE UNA LEY. DAÑO JURÍDICO. Responsabilidad extracontractual del Estado – elementos para su configuración – ausencia de daño antijurídico – deber normativo de soportar el daño.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 13 de mayo de 2009, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se resolvió (se trascribe literalmente incluidos eventuales errores):
“PRIMERO. DECLÁRASE administrativa y patrimonialmente responsables a la Nación – Congreso de la República y a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de los perjuicios padecidos por la sociedad BBVA Banco Ganadero S.A., como consecuencia de la expedición y aplicación del artículo 69 de la Ley 780 de 2002 y del artículo 30 de la Ley 812 de 2003, en virtud de los cuales se ordenó destinar el 50% de las utilidades brutas de Finagro al pago de los incentivos a la capitalización rural (ICR) previstos legalmente, durante los años 2002, 2003 y 2004.
“SEGUNDO. CONDÉNASE a las demandadas, en forma solidaria, a pagar a la sociedad BBVA Banco Ganadero S.A., la suma de CUATRO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS VEINTIÚN MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS ($4.338´221.883).
“TERCERO. El pago total de la condena podrá ser exigido a cualquiera de las demandadas en atención al carácter solidario de la condena; empero, el pago que una de ellas realice de la totalidad de la condena, le dará derecho a repetir contra la otra por el 50% del valor pagado.
“CUARTO. Las entidades públicas referidas darán cumplimiento al presente fallo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
“QUINTO. ABSUÉLVESE de responsabilidad a Finagro S.A. y a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia.
“SEXTO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
“SÉPTIMO. Sin costas.
“(…)”[1] (mayúsculas y negrillas del original).
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Demanda y trámite de primera instancia
1.1. Mediante escrito del 19 de marzo de 2004, la sociedad BBVA Banco Ganadero S.A., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación –Ministerio del Interior y de Justicia [hoy Ministerio del Interior] – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Congreso de la República– y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –de ahora en adelante FINAGRO– para que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados como consecuencia de la expedición y aplicación de los artículos 69 de la Ley 780 de 2002 y 30 de la Ley 812 de 2003.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara a las demandadas a pagar, de forma solidaria, las siguientes sumas $3.457´049.153,00, $4.119´164.946,00 y $4.196´944.100,00 por concepto de las utilidades dejadas de percibir durante 2002, 2003 y 2004, respectivamente.
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
1.1.1. El artículo 7 de la Ley 16 de 1990 creó el sistema nacional de crédito agropecuario, para lo cual se autorizó la constitución de un fondo para la financiación de las actividades de producción y comercialización del sector agropecuario.
1.1.2. El 20 de junio de 1995, mediante escritura pública número 3037 de la notaría 31 del círculo de Bogotá, se constituyó el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario “FINAGRO”, como sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El banco demandante participó en la constitución de FINAGRO por disposición de la ley y, por tanto, es titular del 10.49% de las acciones de la sociedad.
1.1.4. La Ley 101 de 1993 estableció el certificado de incentivo a la capitalización rural (ICR), al cual tendrían derecho todas las personas naturales o jurídicas que ejecutaran proyectos de inversión en el sector agropecuario.
1.1.5. Los artículos 69 de la Ley 780 de 2002 –ley de presupuesto para la vigencia 2003– y 30 de la Ley 812 de 2003 –ley del plan nacional de desarrollo – determinaron que al menos el 50% de las utilidades de FINAGRO serían destinadas al programa ICR. Esta política fue adoptada e implementada internamente a través del presidente de FINAGRO, sin contar con autorización de la junta directiva.
1.1.6. Las normas mencionadas, como lo reconocieron el presidente de FINAGRO y el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, causaron un daño al banco demandante porque dejó de percibir las utilidades esperadas durante las vigencias fiscales 2002 a 2004.
1.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda en auto del 6 de mayo de 2004[2].
1.3. Una vez notificada la demanda, el Ministerio del Interior y de Justicia [hoy del Interior] la contestó para oponerse a las pretensiones elevadas, para lo cual formuló las excepciones de indebida escogencia de la acción, caducidad, legalidad de la distribución de utilidades y culpa de la víctima. Indicó que los órganos societarios avalaron la implementación de los preceptos legales y, por ello, no resulta válido que se invoque la producción de un daño.
FINAGRO, por su parte, precisó que el banco demandante no era el destinatario de la obligación legal, por ende, de admitirse que las normas hubieren generado un daño, habría que concluirse que el fondo sería la única persona afectada por el impacto recibido en sus estados financieros, no así sus accionistas. Propuso las excepciones de falta de jurisdicción –por existir cláusula compromisoria vigente en los estatutos sociales–, falta de competencia, ausencia de nexo causal, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del daño antijurídico y culpa exclusiva de la víctima.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adujo que los artículos 69 de la Ley 780 de 2002 y 30 de la Ley 812 de 2003 son constitucionales y, como consecuencia, deben aplicarse en los términos establecidos por el legislador, de manera que no puede predicarse la existencia de un daño antijurídico.
Por último, el Congreso de la República manifestó que no procede la responsabilidad del Estado por la actividad legislativa, máxime si las normas que se invocaron como productoras del daño son constitucionales y no han sido retiradas o expulsadas del ordenamiento jurídico. Precisó que, a la luz de la Constitución Política de 1991, el legislador solo respondería en los eventos de expropiación, establecimiento de monopolios rentísticos o cuando se compruebe que los congresistas actuaron con dolo o culpa grave.
1.4. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 25 de noviembre de 2004[3], el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 11 de julio de 2008, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[4].
La parte actora alegó que las Leyes 780 de 2002 y 812 de 2003 fueron expedidas por el Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Nacional, a sabiendas de que irrogaban un daño a los accionistas de FINAGRO. Argumentó que no obtuvo beneficio con la política pública, por cuanto se fomentó la inversión en materia agrícola, pero no los créditos ante las entidades bancarias; de allí que el ICR no generó mayores utilidades a FINAGRO. Manifestó que el representante legal de FINAGRO reconoció expresamente que las normas expedidas afectaron las utilidades de la sociedad y que, asimismo, lesionaron a sus accionistas, por lo que el título de imputación era el daño especial.
El Congreso de la República insistió en que, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, el banco demandante estaba compelido a soportar el daño irrogado por la ley constitucional.
FINAGRO reiteró y desarrolló las excepciones invocadas en el escrito de contestación de la demanda.
Las restantes entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio.
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Sentencia apelada
El 13 de mayo de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la sentencia impugnada, en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por encontrar acreditado un daño antijurídico imputable a título de responsabilidad objetiva, por la expedición e implementación de la ley (se trascribe literalmente incluso con eventuales errores):
“(…) Además, el carácter privado de la sociedad accionante permite inferir que los motivos que le llevaron a invertir en una sociedad por acciones fueron eminentemente económicos, sin importar el sector de la economía en que la misma se desenvolvía; siendo así, cuando el Estado decidió afectar dichas utilidades esperadas en forma legítima por el particular, le causó un daño que no estaba en la obligación de soportar.
“De lo anterior, se concluye que no existe una causa derivada de la ley o de los contratos, que permita inferir que en el momento de invertir en Finagro, el BBVA podía prever que le sería impuesta una carga de dicha...
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