Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Civil y Agraria nº T 0500122100002017-00362-01 de 30 de Noviembre de 2017
| Sentido del fallo | CONFIRMA NIEGA TUTELA |
| Número de sentencia | STC20111-2017 |
| Fecha | 30 Noviembre 2017 |
| Número de expediente | T 0500122100002017-00362-01 |
| Tribunal de Origen | Tribunal Superior Sala Familia de Medellín |
| Tipo de proceso | ACCIÓN DE TUTELA - SEGUNDA INSTANCIA |
| Emisor | SALA DE CASACIÓN CIVIL Y AGRARIA |
A.W.Q.M.
Magistrado ponente
STC20111-2017
Radicación n.º 05001-22-10-000-2017-00362-01
(Aprobado en sesión de veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete)
B.D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
Se decide la impugnación formulada frente al fallo proferido el 18 de octubre de 2017 por la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro de la acción de tutela promovida por O.H.R.S., en nombre propio y como apoderado de J.H.A., contra el Ministerio de Educación, la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial de esa Cartera, la Subdirección de Monitoreo y Control del mismo ente, y el Municipio de Itagüí.
ANTECEDENTES
1. Los promotores reclaman la protección del derecho fundamental al debido proceso y los principios de confianza legítima, favorabilidad, seguridad jurídica, «pro operario» y cosa juzgada administrativa, presuntamente vulnerados por las autoridades acusadas (folio 1, cuaderno 1).
En consecuencia, solicitan se «inaplique el criterio adoptado por la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial –Subdirección de Monitoreo y Control» y se deje sin efecto «el oficio No. 2017-EE-111652 de fecha 07 de julio del 2017, mediante la cual… comunica las orientaciones en aplicación al concepto 2302 de 2017 del Consejo de Estado» (folio 1, cuaderno 1).
2. La queja constitucional se sustenta, en síntesis, en lo siguiente:
2.1. Indicó el accionante O.H.R.S. que en su condición de abogado ha adelantado diferentes actuaciones jurídicas tendientes a solicitar el reconocimiento, liquidación y pago de las denominadas primas extralegales, en diferentes municipios del país, obteniendo resultados favorables en razón a los conceptos emitidos por el Ministerio de Educación Nacional.
2.2. Señalaron que la Cartera acusada mediante conceptos 2014IE21126 de 22 de mayo de 2014, 2014EE94090 de 25 de noviembre de 2014 y 2015EE002760 de 15 de enero de 2015, certificó la vigencia de los actos administrativos a través de los cuales se crearon las primas extralegales de las cuales eran beneficiarios los docentes del Departamento de Antioquia, indicando que al encontrarse denegadas las pretensiones de nulidad de dichas determinaciones, seguían formando parte del ordenamiento jurídico y surtiendo los efectos para los que fueron creadas, hasta que se produjera una decisión sobre su legalidad.
2.3. Manifestaron que como se encontraban vigentes los actos que crearon las primas extralegales, estos debían cumplirse, pagándose las mismas con cargo al Sistema General de Participaciones, conforme con la Directiva 21 del 30 de noviembre de 2005.
2.4. Sostuvieron que de acuerdo a las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007 y 1450 de 2011, las deudas vigentes por concepto de salarios y prestaciones sociales con el personal docente y administrativo, podrían ser pagadas por las entidades territoriales, siempre y cuando estuvieran debidamente soportadas y certificadas por el Ministerio de Educación, como ocurría en el caso concreto de J.H.A.; sin embargo, la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial – Subdirección de Monitoreo y Control de la Cartera acusada, emitió un concepto, cambiando de forma arbitraria lo que se había definido previamente, e indicando que el Estado no podía pagar conceptos salariales y prestacionales creados mediante acuerdos, ordenanzas y decretos departamentales por carecer de amparo constitucional y legal.
2.5. Refirieron que no se podía pretender que un concepto del Consejo de Estado fuera vinculante, cuando desconocía los emitidos por el Ministerio de Educación previamente, con los que se crearon expectativas legítimas y favorables; no era viable que ahora se cambiara la posición jurídica, ni que después de que esa Cartera hubiere certificado la deuda por concepto de primas extralegales para ese Departamento, ahora advirtiera que tendrán responsabilidad de tipo fiscal y disciplinaria.
2.6. Aseveraron que no existía un pronunciamiento unificado de la S. Plena del Consejo de Estado, por lo que no podía acogerse un concepto de una S. Consultiva, el que no era de obligatorio cumplimiento; no se podía afirmar que los acuerdos, ordenanzas o decretos creados con posterioridad al acto legislativo 01 de 1968 eran inconstitucionales, pues debía existir una decisión en firme que así lo dispusiera, la cual no se había producido y por ende aquéllos estaban vigentes; para el caso de Antioquia existía una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, la que no había sido definida.
2.7. Afirmaron que se incurría en una vía de hecho al no pagar los conceptos salariales y prestacionales, pues no existía una determinación judicial en firme; que en virtud del principio de confianza legítima debía existir un límite en la actuación del Estado, pues los conceptos emitidos previamente garantizaron un resultado favorable respecto del reconocimiento y pago de las primas extralegales, creando expectativas que no se pueden modificar arbitrariamente; los conceptos de la S. de Consulta y Servicio Civil no eran providencias judiciales; y la entidad censurada debía cumplir con los procedimientos establecidos en la ley.
2.8. Agregó el gestor O.H.R.S. que actuaba en nombre propio «como persona interesada y profesional del derecho afectado con la comunicación oficial el Ministerio», pues desde el 2003 ha venido representando a «miles de docentes o administrativos en la reclamación administrativa y judicial del derecho al disfrute de las primas extralegales…» y «gracias al trabajo arduo y gestión que [ha] adelantado al respecto… ha obtenido el reconocimiento de este derecho por parte del mismo Ministerio», razón por la que le asistía el derecho a defender su trabajo, más cuando se creó también una expectativa legítima de obtener una contraprestación e ingreso económico por la labor adelantada (folio 101, cuaderno 1).
LA RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS
1. El Ministerio de Educación indicó que había recibido acciones de tutela con iguales pretensiones y mismos presupuestos fácticos, por lo que en cumplimiento del Decreto 1834 de 2015 se debían remitir las mismas al Tribunal Administrativo de Antioquia; que las primas extralegales son prestaciones creadas por las entidades territoriales mediante acuerdos, ordenanzas o decretos del orden territorial después del Acto Legislativo 01 de 1968; que esa Cartera había validado y certificado conceptos de deudas laborales solicitadas por las entidades territoriales certificadas en educación hasta la vigencia 2014, pero el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le devolvió el trámite de once certificaciones aduciendo falta de fundamento legal, por lo que suspendió procesos de validación hasta que dilucidara el alcance de dicha devolución; que en atención a las observaciones presentadas por esa última Cartera, adelantó diferentes acciones, entre ellas, le pidió un concepto al Consejo de Estado sobre el particular; que la S. de Consulta y Servicio Civil de esa Corporación rindió dicho concepto, en el que explicó que después del acto legislativo 01 de 1968, las corporaciones o autoridades territoriales no cuentan con la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la educación, por lo que las primas carecen de amparo constitucional y no pueden ser pagadas por el Estado.
Añadió que no se podía afirmar que existía una situación consolidada y que ingresó definitivamente al patrimonio de una persona, cuando esta se creó desconociendo el régimen constitucional y legal, pues carecía de un justo título; que el Consejo de Estado dejó abierta la posibilidad de interponer la reparación directa con el fin de proteger el patrimonio público y el reintegro de lo indebidamente pagado; que los dos Ministerios adoptaron de manera integral el concepto emitido, «pues es clara la inconstitucionalidad de las… primas extralegales en el marco del concepto y en el desarrollo jurisprudencial»; que en el mes de julio de los corrientes emitió oficios orientando a las entidades sobre la aplicación del aludido concepto y la imposibilidad de continuar con la financiación de las primas con recursos públicos; que no existía argumentación frente a la vulneración de los derechos y principios invocados por el gestor; que el hecho de que la decisión vaya en contravía de los intereses de los gestores, no implica el desconocimiento de sus derechos fundamentales, sino el acatamiento de la Constitución y la ley; que cuentan con otros mecanismos de defensa; que con la inconformidad en la suspensión del pago de un concepto inconstitucional, se busca continuar con un detrimento patrimonial que tiene un impacto fiscal que supera los $700 mil millones de pesos; que no acreditaron la existencia de un perjuicio irremediable; que los conceptos emitidos por esa Cartera no son de obligatorio cumplimiento, sino que pueden ser modificados de acuerdo al contexto legal; que no se transgredió la confianza legítima, pues «ninguna situación ilegal o inconstitucional genera derechos ni expectativas legítimas»; que no dará viabilidad al pago de las deudas sin soporte legal y que no violó derecho fundamental alguno (folio 116 y 118, cuaderno 1).
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