Sentencia nº 05001-23-33-000-2015-00130-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Noviembre de 2017
| Fecha | 27 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00130-01
Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL - FOSYGA
Demandado: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA - COMFENALCO ANTIOQUIA EPS EN LIQUIDACIÓN
Referencia: ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN. LA PROVIDENCIA MEDIANTE LA CUAL SE DECIDE SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES CORRESPONDE A LA SALA DE DECISIÓN EN VIRTUD DE LOS ARTÍCULOS 125 Y 243 DEL CPACA. SE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA Y SE DEJA SIN EFECTOS LA DECISIÓN DE 15 DE ABRIL DE 2016, ADOPTADA POR EL MAGISTRADO PONENTE
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra del auto de 15 de abril de 2016, proferido por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó, de un lado, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, de otra parte, dispuso que el Agente Liquidador de la entidad demandada preservara dentro de su proceso de liquidación la suma de $33.916.662.791.54 hasta tanto quedara en firme la decisión definitiva que se tome en el proceso.
1.- LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA
El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, actuando mediante apoderado judicial, solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia se decretara la medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión de los siguientes actos administrativos expedidos por el Agente Especial Liquidador del PROGRAMA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, a saber:
«[…] 1.2. Resoluciones Nos. 0004, 0005 y 0006 del 16 de junio de 2014, todas con el título “POR LA CUAL SE DETERMINA, CALIFICA Y GRADÚA A LA MASA LIQUIDATORIA DEL PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA EN LIQUIDACIÓN.”
1.3. Resolución No. 000029 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00004 del 16 de junio de 2014”.
1.4. Resolución No. 000030 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00005 del 16 de junio de 2014”.
1.5. Resolución No. 000028 del 13 de agosto de 2014, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 00006 del 16 de junio de 2014”.
1.6. Del Auto No. 006 del 27 de agosto de 2014, “Por medio de la cual se ordena vincular al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, Ministerio de Salud y Protección Social a toda la actuación administrativa de la liquidación del programa de entidad promotora de salud del Régimen Contributivo en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia”.
1.7. De la Resolución No. 000046 del 2 de octubre de 2014, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el Auto No. 006 del 27 de agosto de 2014 que ordena vincular al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, Ministerio de Salud y Protección Social a toda la actuación administrativa de la liquidación del programa de entidad promotora de salud del Régimen Contributivo en Liquidación de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia”.
1.8. De cualquier otro acto administrativo que hubiere reconocido obligaciones a favor de acreedores diferentes al Ministerio de Salud y Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, con cargo a Comfenalco Antioquia EPS en Liquidación […]».
Además, solicitó que se ordenara deshacer los efectos que hubieren surtido cada una de las resoluciones cuya nulidad se solicitaba, en particular, «[…] deshacer […]» la inscripción de la Resolución Nro. 004964 del 6 de junio de 2014 en el registro de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, debiéndose entender, en virtud de lo anterior, que la persona jurídica de Comfenalco Antioquia EPS en Liquidación, sigue vigente.
Finalmente manifestó que en caso de no considerarse viable la medida cautelar de urgencia, solicitaba proceder con el trámite normal de suspensión provisional, establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2.- L A PROVIDENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDADA
El Magistrado Ponente, doctor R.D.R.Q., profirió el auto de 15 de abril de 2016, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados y, adicionalmente, decretó de oficio que el Agente Liquidador de la entidad demandada preservara dentro de su proceso de liquidación la suma de $33.916.662.791.54, hasta tanto quedara en firme la decisión definitiva que se tome en el proceso, de acuerdo con los siguientes argumentos:
«[…] CONSIDERACIONES […] 1. Problema jurídico […] El problema jurídico radica en establecer si es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, teniendo en cuenta la naturaleza de los recursos que afirma la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga, le deben ser entregados por COMFENALCO ANTIOQUIA EPS EN LIQUIDACIÓN.
2. De los cargos propuestos […] Manifiesta la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga como cargos para la prosperidad de la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, en primer lugar, que los recursos del sistema general de salud son del FOSYGA, dada la destinación específica de los mismos, por ello no pueden ser tenidos en cuenta como dineros de COMFENALCO a efectos de la liquidación, por ello es necesario que se diferencie entre los recursos de la EPS y los dineros públicos.
En segundo, lugar, se sostiene que antes del procedimiento de liquidación era necesario que se realizara el procedimiento contenido en el Decreto 1281 de 2002.
En tercer lugar, cuestiona la conducta asumida por COMFENALCO, ante la supuesta falta de poder con que presentaron los recursos de reposición en contra de las Resoluciones 0004, 0005 y 0006 del 16 de junio de 2014, proferidas por el Apoderado General del Agente Especial Liquidador.
En cuarto lugar, se expresa que la Resolución N° 0006 del 16 de junio de 2014, adolece de falta e insuficiente motivación, debido a que no se consignaron de manera debida las glosas impuestas a las acreencias reclamadas por el FOSYGA.
En quinto lugar, respecto del Auto 0006 del 27 de agosto de 2014 y de la Resolución 0046 del 2 de octubre de 2014, se sostiene que adolecen de falsa motivación y ponen en peligro los recursos del sistema, en tanto se invertirían en fines distintos a la salud y ponen en peligro los dineros con los que cuenta el FOSYGA para la prestación de los servicios de salud.
3. De las actuaciones administrativa[s] demandadas
Se torna necesario dejar claro que la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga, demanda cuatro actuaciones administrativas bien diferenciadas:
Primera actuación administrativa: […] Resolución N° 0004 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00029 del 13 de agosto de 2014 […] Segunda actuación administrativa: […] Resolución N° 0005 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00030 del 13 de agosto de 2014 […] Tercera actuación administrativa: Resolución N° 0006 del 16 de junio de 2014 […] y la Resolución N° 00028 del 13 de agosto de 2014 […] Cuarta actuación administrativa […] Auto 006 del 27 de agosto de 2014 […] y la Resolución N° 000046 del 2 octubre de 2014 […] Ahora bien, algunos cargos - planteados en la demanda y en el escrito de solicitud de suspensión provisional -, atacan los actos administrativos que aluden a la determinación, calificación y graduación de las acreencias, esto es, las actuaciones tituladas primera, segunda y tercera; mientras que el último de los cargos propuesto[s] en la demanda, ataca la cuarta actuación administrativa.
4. De la naturaleza de los recursos que reclama el FOSYGA
De entrada se dirá que se accederá a la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por las razones que se pasan a exponer:
4.1 Se destaca que la mayoría de los argumentos expresados por las partes están orientados a establecer la naturaleza de los recursos que por vía de acreencia solicitó la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social - Fosyga de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA EN LIQUIDACIÓN, constando en la demanda una reclamación de $33.916.758.790.
Si bien es cierto, que la reclamación la realiza el FOSYGA como si se tratara de una acreencia dentro de la liquidación de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, lo cierto del caso, es que el argumento del FOSYGA está centrado en que tales recursos no hacen parte de la liquidación en tanto se trata de recursos de la salud, que fueron captados por la EPS sin que por ese motivos puedan incluirse como parte de la masa que debe liquidarse.
En efecto, lo que se sostiene por el FOSYGA es que tales recursos deben entregarse al administrador natural de los mismos, como quiera que no pueden tener destinación distinta que la prestación de servicios de salud; por lo que considera que no es dable tenerse como parte de la masa a liquidar de la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA, pues no pertenecen a ella, ni tampoco de la no masa.
[…]
De este modo, queda en evidencia que los recursos que recaudó la EPS COMFENALCO, no son suyos, hacen parte del Sistema de Seguridad Social. En otras palabras, no son recursos privados, y deben ser empleados exclusivamente en la prestación de los servicios de salud.
[…]
Por lo tanto, el Consorcio en desarrollo de su labor, certifica las deudas que tiene la EPS COMFENALCO ANTIOQUIA con el FOSYGA, teniendo como base los datos suministrados por personal de la misma entidad, que como ha quedado...
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