Sentencia nº 05001-23-31-000-2005-05053-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 12 de Octubre de 2017
| Fecha | 12 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCI ÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SU Á REZ VARGAS
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001 - 2 3 - 31 -000- 20 05 - 05 053 - 0 1 ( 0843 - 14 )
Actor: GLORIA P.M.Z.
Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA
A cci ón de nulidad
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 4 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, por la señora G.P.M.Z., contra el artículo décimo de la Ordenanza 7 del 23 de marzo de 2001, emanada de la Asamblea Departamental de Antioquia, que le otorgó la facultad al gobernador del departamento para modificar la estructura orgánica y la planta de personal de la Contraloría Departamental de Antioquia y el Decreto 1771 del 31 de agosto de 2001, expedido por el Gobernador de Antioquia, quien dio cumplimiento a la citada ordenanza.
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
Primera pretensión: Que se declare la nulidad del artículo décimo acusado, cuyo texto es el siguiente:
De conformidad con lo dispuesto en el Numeral 9 del Artículo 300 de la Carta Política, facúltese al señor Gobernador de Antioquia, por 6 meses a partir de la sanción de la presente Ordenanza, [del 23 de marzo de 2001] para fusionar dependencias, crear, suprimir y fusionar cargos en la Contraloría General de Antioquia con la finalidad de ajustar la estructura administrativa, su planta de personal, a los requerimientos de la Ley 617 de 2000 y su Decreto Reglamentario 192 del año 2001. Igualmente para expedir el Manual de Funciones y Requisitos de la Unidad de Reacción Inmediata y su personal.
Segunda pretensión: Que se declare la nulidad del Decreto 1771 del 31 de agosto de 2001, por medio del cual el Gobernador de Antioquia «Ajusta la estructura administrativa y la planta de personal de la Contraloría General de Antioquia, dando cumplimiento al artículo 10 de la Ordenanza 07 de marzo 23 de 2001».
1.1.2. Hechos
Como hechos que le sirven de fundamento a la causa pretendida, la parte actora señala que la Asamblea de Antioquia con la Ordenanza 7 del 23 de marzo de 2001 modificó la estructura de la Contraloría General de Antioquia y facultó por seis meses al gobernador del departamento para que fusionara, suprimiera o creara cargos en dicho ente de control con la finalidad de ajustar la nueva estructura administrativa y su planta de personal conforme a los requerimientos de la Ley 617 de 2000 y su Decreto Reglamentario 192 del 2001. Las facultades pro tempore concedidas al gobernador fueron cumplidas con el Decreto Departamental 1771 del 31 de agosto de 2001.
Sin embargo, la parte actora expone que las facultades para modificar las plantas de personal de las contralorías departamental y municipal son indelegables, si se tiene en cuenta que ni la Constitución Política ni la ley han permitido expresamente la delegación en esa materia.
1.1.3. Cargos de nulidad
1.1.3.1. Violación del artículo 272 de la Constitución Política . Concepto de la violación .
Señala que el artículo 272 constitucional estableció que «Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal».
Dice que las sentencias C-272 de 1996 y C-580 de 1999 de la Corte Constitucional, dan a entender que la competencia asignada a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para determinar la estructura y el funcionamiento de las respectivas contralorías territoriales no se puede trasladar a ninguna autoridad administrativa.
Advierte que en el mismo sentido se ha expresado el Consejo de Estado. Cita la sentencia del 18 de septiembre de 2003 y transcribe el siguiente aparte:
Observada la norma constitucional [artículo 313 de la Constitución Política], encuentra la Sala que esta atribución corresponde a los Concejos Municipales y que, si bien el artículo 211 ibídem permite que el legislador ley fije algunas condiciones para que las autoridades administrativas transfieren ciertas funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias, lo cierto es que la ley, en esta materia específica, no ha facultado a tales corporaciones administrativas para delegarla en otros funcionarios u organismos, pues, ni la Carta Política lo autoriza como tampoco lo hace expresamente la ley (ley 136 - art. 32 - de 1994, ley 617 de 2000, Decreto 169 de 2000, ley 753 de 2002 y Decreto 2255 de 2002).
Por lo tanto, se trata del ejercicio de una atribución que, por disposición constitucional y legal, se ha atribuido de manera exclusiva a los Concejos Municipales, la cual no es posible trasladar a otra autoridad, organismo o dependencia sin que exista disposición legal que lo permita.
1.1.3. 2 . Violación del artículo 211 de la Constitución Política, de los artículos 2 y 5 de la Ley 489 de 1998 y del artículo 3 de la Ley 330 de 1996 . Concepto de la violación.
La demandante aduce que de acuerdo con el artículo 211 de la Constitución Política le corresponde al legislador establecer las condiciones necesarias para que las autoridades administrativas puedan delegar sus funciones en otras autoridades y, por otro lado, que el parágrafo del artículo 2 de la Ley 489 de 1998, autoriza la aplicación de las reglas sobre delegación estipuladas en dicha ley, a las entidades territoriales. Pero a su vez, el artículo 5 de esta, indica que las entidades administrativas deben ejercer con exclusividad y de manera directa las facultades otorgadas por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
Argumenta que la competencia para adoptar la estructura y la planta de personal de las contralorías territoriales está expresamente asignada a las asambleas departamentales, tal como lo establecen los artículos 272 de la Constitución Política y 3 de la Ley 330 de 1996 y, por tanto, por disposición del artículo 5 de la Ley 489 de 1998, dicha función debe ejercerse de manera directa sin que sea posible su delegación.
Cita dos sentencias de la Corte Constitucional (C-082 de 1996 y T-705 de 1998), que indican que la delegación de las asambleas a los gobernadores es excepcional por un tiempo determinado para precisas funciones y, siempre y cuando exista una ley previa que autorice la delegación y establezca los recursos que se puedan interponer contra los actos de los delegatarios.
1.1.3. 3 . Violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. Concepto de la violación.
Considera que la asamblea departamental de forma análoga asimiló para delegar al gobernador las facultades extraordinarias que se le conceden al presidente de la República en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política para expedir normas con fuerza de ley. Tal asimilación para los gobernadores es irregular, porque dichas facultades deben ser solicitadas directamente por el gobierno nacional, caso contrario a lo ocurrido con la Ordenanza 7 del 23 de marzo de 2001, cuya iniciativa del proyecto fue presentado por el contralor departamental y no directamente por el gobernador.
1.2. La contestación de la demanda
La apoderada del departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:
Sostiene que no hay razón para alegar que la Asamblea de Antioquia no podía otorgarle facultades al gobernador del departamento para fusionar dependencias, crear, suprimir o fusionar cargos en la Contraloría Departamental, pues, por un lado, de conformidad con el artículo 272 de la Constitución Política las asambleas tienen la función de modificar las estructuras orgánicas de las contralorías departamentales y, por otro lado, según el artículo 300 ibídem, los gobernadores pueden ejercer, pro tempore y por autorización de ordenanzas, funciones que les corresponden a las asambleas.
Por consiguiente, no existen fundamentos legales para solicitar la nulidad de la Ordenanza 7 del 23 de marzo de 2001, ni la del Decreto 1771 del 31 de agosto del mismo año, con el argumento de la falta de competencia de la asamblea y del gobernador para delegar y asumir las funciones, respectivamente, dirigidas a lograr una restructuración del ente de control.
1. 3 . La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 4 de septiembre de 2012, denegó las súplicas de la demanda.
Trajo a colación lo decidido el 22 de octubre de 2009 por el Consejo de Estado en una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, donde se pidió en primer término la nulidad de la Ordenanza 7 del 23 de marzo de 2001, la misma que se demanda en el sub lite ahora mediante la acción pública de nulidad.
Trascribió en su totalidad la sentencia aludida que resolvió, entre otros cargos de nulidad, la presunta falta de competencia del gobernador de Antioquia para modificar la planta de personal de la...
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