Sentencia nº 11001-03-25-000-2013-01248-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Octubre de 2017
| Fecha | 05 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2013 - 01248 - 00(3216-13)
Actor: R.G.V.
Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Tema: ¿Concurso de ascenso establecido en el «estatuto del personal administrativo» de la Universidad Nacional es inconstitucional?
Decisión: Se declara la nulidad de las disposiciones contenidas en el Acuerdo 67 de 1996 y en la Resolución 391 del 12 de 2010, que permitían la realización de concursos de ascenso en la Universidad Nacional
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La Sala conoce el proceso de la referencia con informe de la Secretaría de la Sección Segunda para fallo de única instancia.
La demanda
El señor R.G.V., en nombre propio, promovió el medio de control de Nulidad Simple contra los artículos 3.º literal a), y 5.° de la Resolución 391 del 12 de abril de 2010, «Por la cual se modifica la Resolución de Rectoría No. 454 del 23 de diciembre de 1998», que a su vez reglamenta el Acuerdo 67 de 1996 del Consejo Superior Universitario, mediante el cual se estableció el «estatuto del personal administrativo» de la Universidad Nacional. Los apartes normativos demandados son los que a continuación se transcriben:
«Artículo 3º. Concurso de Méritos. (…). Los concursos de méritos de la Universidad Nacional son de dos (2) clases o modalidades:
a) De ascenso, en el cual podrá participar el personal escalafonado en la Carrera Administrativa de la Universidad.
(…)
Artículo 5º. Concurso de Ascenso. Cuando para proveer los empleos de carrera sea necesario realizar concurso, éste será de ascenso si en la Universidad existe, por lo menos, 2 empleados que pueda participar en él. Para participar en el concurso se deberán acreditar los siguientes requisitos:
a). Los requisitos de formación académica y experiencia exigidos para el ejercicio del empleo;
b). Que la última valoración del mérito, en firme al momento de la inscripción, sea satisfactoria;
c). Que no le haya sido impuesta sanción disciplinaria en el último año;
d). Haber desempeñado por un tiempo no inferior a 1 año, como empleado de Carrera Administrativa, el cargo del cual sea titular».
En sustento de la pretensión de nulidad de las normas transcritas, el demandante expuso que éstas desconocen el derecho de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad. A su juicio, los concursos de ascenso cerrados, como el que según su dicho, se regula en las normas acusadas, representan un privilegio injustificado en cabeza de los empleados administrativos escalafonados o inscritos en la carrera administrativa de la Universidad Nacional, frente a aquellas personas que no ostentan tal condición, como lo son los empleados provisionales de esta institución, los trabajadores oficiales y demás ciudadanos, que están por fuera de la carrera administrativa del ente universitario.
Señaló, que la jurisprudencia de constitucional ha venido sosteniendo una posición pacífica frente a los concursos cerrados de ascenso, advirtiendo, sobre la inconstitucionalidad de estos por vulnerar principios y valores esenciales consagrados en la Constitución Política, como lo son la igualdad, la publicidad y el mérito. Sobre el particular citó, entre otras las sentencias de la Corte Constitucional C-1177 de 2001, C-266 de 2002, C-1079 de 2002, C-162 de 2005, C-733 de 2005, C-1263 de 2005, C-588 de 2009, SU-913 de 2009 y T-502 de 2010 de la Corte Constitucional.
Oposición de la Universidad Nacional de Colombia
La Universidad Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que la norma parcialmente demandada fue expedida al amparo del principio de la autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política, la Ley 30 de 1992 y el Decreto Ley 1210 de 1993.
Al respecto señaló, que la normativa referenciada contempla para las universidades públicas, un régimen especial de carrera administrativa de origen constitucional, sustancialmente distinto al Sistema General de la Carrera Administrativa regulado por la Ley 909 de 2004 que administrado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC.
En virtud de lo anterior, la institución demandada argumentó, que si bien la Corte Constitucional ha considerado que los concursos cerrados de ascenso son inconstitucionales, dicho criterio jurisprudencial no es aplicable a las universidades públicas, puesto que, a su juicio, en los aludidos fallos, la Corte estudió la situación de los concursos cerrados respecto de las entidades que se rigen por el Sistema General de Carrera Administrativa, consagrado y regulado en la Ley 909 de 2004, sin que entrara a revisar el tema para el caso de las universidades estatales.
En este punto precisó, que en virtud del aludido principio constitucional de la autonomía universitaria, dichos claustros de enseñanza están facultados para regular su carrera administrativa especial, de manera distinta a como se reglamentó para la generalidad de las entidades públicas en la referida Ley 909 de 2004.
Alegatos de conclusión
La parte demandante no presentó alegatos de conclusión.
La Universidad Nacional, al presentar sus alegatos finales, reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público, a través de su Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, solicitó acceder a las pretensiones de nulidad de la demanda.
Indicó, que pese a que la Universidad Nacional, así como todos los entes universitarios estatales, tiene atribuidas las prerrogativas que se derivan del principio de la autonomía universitaria, establecido en el artículo 69 de la Constitución Política, lo cual le permite darse sus propios reglamentos internos, dicho principio no es absoluto, puesto que siempre debe «responder al ordenamiento jurídico superior y legal».
Señaló, que la Corte Constitucional ha manifestado en reiteradas ocasiones, que los concursos públicos «…están animados por la obtención de los servicios de personal que reúna los méritos para acceder a la función pública», por lo que, a su entender, el ingreso y permanencia en el servicio no debe constituir una ventaja frente a aquellas personas que también sean meritorias, pero que no se encuentren desempeñando cargos de carrera administrativa dentro de la institución convocante al momento de la realización del concurso.
Conforme lo expuesto, el Ministerio Público consideró, que en aras de proteger el derecho de acceder a cargos públicos en igualdad de condiciones de los aspirantes que no hacen parte del personal escalafonado de la Universidad Nacional, no se debe utilizar la figura del concurso cerrado de ascenso, toda vez que limita las aspiraciones de los candidatos que no hacen parte de la carrera administrativa del ente universitario o que se encuentran nombrados en provisionalidad, a los cargos con grados más bajos que existan en la institución, pues, «comúnmente», las entidades cuentan con personal que reúne los requisitos para ejercer los empleos de categoría superior.
Señaló, que la Ley 909 de 2004 prevé en su artículo 3.º, su aplicación supletoria para los regímenes especiales y específicos como el de los entes autónomos, en los eventos en que sus regímenes particulares de carrera no hayan sido regulados por leyes especiales, como aseguró, es el caso de la Universidad Nacional.
En ese sentido, explicó que la Ley 30 de 1992 «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior», desarrolló el principio de la autonomía universitaria en términos generales, sin referirse a la carrera administrativa especial de las universidades públicas, y que por lo tanto en materias específicas, como lo es la carrera administrativa, se debe aplicar la «ley supletoria», que en este caso es el la 909 de 2004, cuyo artículo 29 establece que «los concursos para el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de carrera administrativa serán abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño».
CONSIDERACIONES
Una vez estudiados los cargos de violación expuestos por la parte demandante, los motivos de oposición aducidos por la Universidad Nacional, así como los razonamientos del Ministerio Público, concluye esta Corporación, que para resolver de fondo la controversia suscitada en el proceso de la referencia, se deben estudiar los problemas jurídicos que a continuación se plantean:
¿Los concursos cerrados de ascenso vulneran sí o no el derecho de acceso a cargos públicos en igualdad de condiciones, así como el principio del mérito?
¿En virtud del principio de la autonomía universitaria, pueden las universidades públicas establecer en sus estatutos y/o reglamentos internos la posibilidad de realizar concursos cerrados de ascenso?
Corresponde entonces a la Sala establecer en primer lugar, si en el ordenamiento jurídico colombiano son admisibles o no los concursos cerrados de ascenso, es decir, con la participación exclusiva de la planta de personal de la entidad estatal que lo convoca.
La jurisprudencia constitucional sobre la materia
Primera etapa: los concursos de ascenso cerrados son constitucionales
En un primer momento, la Corte Constitucional avaló este tipo de concursos en la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Procuraduría General de la Nación y el servicio civil en general, alegando básicamente, que los funcionarios de carrera tienen prelación en virtud del mérito previamente demostrado, de la estabilidad laboral que les confiere el estar escalafonados y como estímulo para mejorar su desempeño.
1) Así lo dijo la Corte en sentencia C-011 de 1996, en virtud de la cual declaró la exequibilidad...
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