Sentencia nº 15001-23-31-000-2002-01798-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 15001 - 23 - 31 - 000 - 2002 -01798- 02 (0757- 15 )
Actor : ROSA M.Q. ROJAS.
Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ.
Tema: Establecer si la demandante contaba con un mejor derecho para ser incorporado en la nueva planta de personal y si el estudio técnico reúne los requisitos establecidos por el 154 del Decreto 1572 de 1998.
Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 5 de agosto de 2016, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obran en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 10 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda incoada por la señora R.M.Q.R. en contra del Departamento de Boyacá.
ANTECEDENTES
1.1 La demanda y sus fundamentos.
R.M.Q.R., por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho -Decreto 01 de 1984-, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Decreto 1679 de 30 de noviembre de 2011 suscrito por el Gobernador del Departamento de Boyacá, por medio del cual modificó la estructura del citado departamento; ii) Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, expedido por la misma autoridad administrativa, por la cual se estableció la planta de personal de la administración central del departamento; y, iii) el Oficio del 27 de diciembre de 2001 mediante el cual el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá le comunicó que el empleo que venía ocupando había sido suprimido.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho solicitó, el reintegro, sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior categoría; el pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir inherentes al empleo que ocupaba, con efectividad desde la fecha del retiro y hasta cuando sea reincorporada; dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código de Contencioso Administrativo; y condenar en costas.
Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado de la demandante, así:
Indicó que se la señora R.M.Q.R. se vinculó al Departamento de Boyacá el 15 de noviembre de 1995 como Auxiliar Administrativo código 5120, grado 12, luego de superar el concurso de méritos, cargo que ocupó hasta el 31 de diciembre de 2001, fecha en que fue desvinculada por la supresión del mismo.
Expresó que la Asamblea del Departamento de Boyacá mediante Ordenanza 0018 de 2 de agosto de 2001 facultó al Gobernador para que realizara un proceso de reforma administrativa tendiente a racionalizar el gasto, razón por la que una vez se efectuó el estudio técnico, el cual se fundamentó en la profesionalización de la planta de personal, la tercerización de servicios, el equilibrio de la distribución de los cargos y la sistematización y automatización de los procesos, profirió los Decretos 1679 y 1844 de 2001.
Enunció que el 27 de diciembre de 2001 le fue comunicado por parte del Director de Talento Humano que su cargo había sido suprimido y que por tanto sus funciones cesarían el 31 de diciembre de 2001; adicionalmente se le dio a conocer que de conformidad con el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 tendría derecho a la incorporación o indemnización.
En su sentir, si la reforma de la planta de personal estuvo fundamentada en la profesionalización, es evidente que merecía ser incorporada como quiera que además de que superaba los requisitos académicos, las funciones de Auxiliar Administrativo en ningún momento desaparecieron.
1.2 Normas violadas y concepto de violación.
Como disposiciones violadas citó las siguientes:
Constitución Política, los artículos 2, 4, 6, 25, 51, 53, 125 y 209; Código de Contencioso Administrativo, artículos 2, 3 y 84; Ley 443 de 1998, artículo 39, 40 y 41; Decretos 2400 de 1968 y 1042 de 1978.
Como concepto de violación de las normas invocadas, el demandante consideró que los actos acusados están viciados de nulidad, por los siguientes cargos:
i. Violación directa de la ley.
Expresó que la facultad discrecional con la que cuenta la administración pública para suprimir cargos no es del todo limitada, en la medida en que debe obedecer a los principios de eficiencia y eficacia. En desarrollo de tales postulados el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 estableció que con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal que impliquen supresión de empleos de carrera deberían motivarse; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren.
En virtud de lo anterior consideró que tanto los Decretos 1679 y 1844 de 2001 como el Oficio de 27 de diciembre del mismo año no se encuentran motivados, ni mucho menos se expresaron las razones por las cuales se debía suprimir el cargo de Auxiliar Administrativo, adicionalmente no se puede desconocer que el cargo que venía ocupando sufrió un cambio de denominación en el que, dadas sus condiciones profesionales, podía haber sido reincorporada.
Aseguró que el estudio técnico además de que no fue elaborado no por un personal idóneo, no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, concretamente, porque no contiene las razones por las cuales se efectuó la restructuración, tampoco se evidencia una valoración sobre los procesos técnicos de misión y apoyo con el respectivo diagnóstico sobre la prestación del servicio de cada uno de los empleos, con el fin de identificar los perfiles ocupacionales y la verdadera necesidad del servicio.
ii. Falsa motivación.
Insistió en que no se expresaron los motivos por los cuales se tomó la determinación de expedir los actos acusados, pues si lo que se pretendía era reducir los costos para el departamento, tal propósito no se cumplió y si dejaron sin sustento económico a más de 640 familias. Adicionalmente los fines de la restructuración fueron ajenos a los verdaderos propósitos de la función pública en los términos del artículo 209 de la Constitución Política.
iii. Falta de competencia.
Manifestó que el Director de Talento Humano del Departamento de Boyacá, no podía suscribir el acto de comunicación del 27 de diciembre de 2011, pues carecía de esta facultad.
Contestación de la demanda.
El Departamento de Boyacá, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos:
Consideró que la facultad de la administración de suprimir cargos ha sido otorgada por los artículos 300 y 313 de la Constitución Política, de manera que no es una prerrogativa, sino que resulta ser un imperativo categórico cuando las circunstancias fácticas dan lugar a ello; es por ello que las Leyes 27 de 1992 y 443 de 1998 se han venido encargando de regular la carrera administrativa en todos sus órdenes en aras a evitar la corrupción y la ineficiencia.
Dijo que la situación de incorporación de cada uno de los empleados debe ser analizada en forma conjunta respecto de los alcances de la reforma y sopesarla frente a la de sus compañeros, por ello tal actividad obliga a revisar el estudio técnico en donde se expusieron los análisis económicos y las cargas laborales. En virtud de lo anterior, se tiente que el proceso de restructuración del Departamento de Boyacá estuvo fundamentado en verdaderos elementos fácticos y jurídicos, que entre otras lo llevaron a funcionar con la mitad de los empleados sin ningún contratiempo.
Agregó que cualquier reforma administrativa contiene en esencia un nuevo replanteamiento de las funciones y dependencias, por lo que su implementación se funda en criterios de racionalización, gastos, recursos, modernización equilibrio y sistematización. En el sub lite no se puede asegurar que existe similitud de funciones, debe tenerse en cuenta los elementos como el nivel ocupado dentro de la estructura administrativa de la entidad y el grado salarial que, entre otras, son totalmente diferentes, lo que implica que no existe ninguna equivalencia.
Enunció, frente a la posible falta de competencia del Director de la Oficina de Talento Humano, ya que el acto administrativo que estableció la planta de personal fue expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, por lo que se puede concluir que el oficio acusado es un acto de mera comunicación.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: inexistencia de la causal invocada, dado que los argumentos de hecho y de derecho planteados por la parte demandante no alcanzar a constituir causal alguna de nulidad de los actos demandados; y, darse un trámite a la demandan que no correspondía, pues debió haber sido de única instancia.
1.4 La sentencia apelada .
El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 22 de agosto de 2014, declaró no probadas las excepciones, se inhibió para resolver la nulidad de los Decretos 1679 de 30 de noviembre de 2001 y el Oficio de 27 de diciembre de 2001; y, denegó las pretensiones de la demanda. Lo anterior por las razones que a continuación se pasan a exponer:
Enunció en cuanto la excepción de inexistencia de la causal invocada que, este planteamiento no constituye un impedimento procesal, sino que se refiere al fondo del asunto, por su parte, en lo que se refiere al trámite inadecuado, se tiene que de...
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