Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-01270-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 24 de Agosto de 2017
| Fecha | 24 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: S...J.C.B. (E)
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-201 7 -0 1 270 -00
Actor : MUNICIPIO DE SOLEDAD (ATLÁNTICO)
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el municipio de Soledad contra las sentencias del 8 de junio de 2016, dictada por el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla, y del 23 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
I. ANTECEDENTES
Pretensiones
En ejercicio de la acción de tutela, el municipio de S., por intermedio de apoderada, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico. En concreto, solicitó que se “ampare el derecho constitucional al debido proceso e igualdad del Municipio de S., y en consecuencia se revoquen las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso objeto de la presente tutela”.
Hechos
Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos:
Que, el 4 de diciembre de 2001, el municipio de S. y la sociedad Triple A de Barranquilla S.A. E.S.P. suscribieron un contrato, cuyo objeto era la concesión para la ampliación, rehabilitación, mantenimiento y operación de la infraestructura de los servicios públicos de acueducto, aseo y alcantarillado.
Que, el 25 de agosto de 2003, el municipio de S. y la Unión Temporal Consultores Asociados suscribieron el contrato de interventoría técnica, financiera y administrativa sobre el aludido contrato de concesión.
Que J.R.G. interpuso demanda de acción popular contra el municipio de S., pues, a su juicio, vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, en tanto el contrato de interventoría fue suscrito sin contar con certificado de disponibilidad presupuestal, las garantías otorgadas no fueron adecuadas y se “manipuló” el valor del contrato.
Que, mediante sentencia del 8 de junio de 2016, el Juzgado Once Administrativo de Barranquilla amparó los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de defensa del patrimonio público y, por consiguiente, ordenó al alcalde municipal de S.: (i) que profiera los actos necesarios para definir la cuantía del contrato de interventoría; (ii) que, con base en la cuantía de dicho contrato, liquide y pague los impuestos a que haya lugar; (iii) que exija al interventor que ajuste las garantías; (iv) que no financie el contrato de interventoría con recursos del sistema general de participaciones, y (v) que solicite al Concejo Municipal de Soledad que autorice las vigencias futuras necesarias para cubrir el costo del contrato de interventoría.
Que el municipio de S. y la Unión Temporal Consultores Asociados apelaron la sentencia de primera instancia y el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2016, confirmó el amparo del derecho colectivo de defensa del patrimonio público y modificó la orden de primera instancia. En concreto, dispuso (i) que el alcalde municipal de S. y el interventor recalcularon el valor del contrato y que el interventor procederá a pagar los impuestos causados, y (ii) que el alcalde municipal de S. adoptara las medidas necesarias para financiar el contrato de interventoría con recursos que no provengan del sistema general de participaciones.
Argumentos de la tutela
El municipio de S. alegó que la tutela es procedente, puesto que el asunto tiene relevancia constitucional, no existe otro mecanismo de defensa judicial, cumple el requisito de inmediatez, no se cuestiona una sentencia de tutela y la irregularidad fue alegada en el proceso de acción popular. En cuanto al fondo del asunto, dijo:
Defecto sustantivo, por i ndebida interpretación del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007
La parte actora alegó que las sentencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, por indebida interpretación del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007. Que, según el literal c) de esa norma, los recursos del sistema general de participaciones sí pueden utilizarse para pagar la interventoría de contratos de concesión de servicios de agua potable y saneamiento básico.
Que el tribunal concluyó equivocadamente que el contrato de interventoría no hace alusión a proyectos de agua potable y saneamiento básico, sino a la simple administración y mantenimiento de infraestructura de los servicios públicos de acueducto, aseo y alcantarillado. Que, no obstante, es evidente que el literal c) artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 sí autoriza a pagar el contrato de interventoría con recursos del sistema general de participaciones.
Manifestó que la Contraloría General de la República, en pronunciamiento del 13 de febrero de 2014, concluyó en que el literal c) artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 sí permite que el contrato de interventoría en cuestión sea pagado con recursos del sistema general de participaciones.
Del desconocimiento del precedente judicial fijado frente al tema de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de defensa del patrimonio público
Explicó que el precedente fijado por el Consejo de Estado señala que la moralidad administrativa se vulnera cuando existen actuaciones contrarias a la buena fe, la ética y la honestidad. Que, no obstante, en el sub lite no se advierte una actuación contraria a esos valores. Que, por consiguiente, las providencias demandadas desconocieron el precedente del Consejo de Estado.
Que tampoco puede hablarse de vulneración de la moralidad administrativa por la falta de pago del impuesto de timbre, toda vez que, según la Ley 1111 de 2006, a partir del año 2010, la tarifa de dicho impuesto es del 0 %. Es decir, que el impuesto técnicamente desapareció y no puede reclamarse el pago.
Dijo que no se afectó negativamente el recaudo de recursos parafiscales (SENA e ICBF), puesto que los pagos de esos rubros no se calculan sobre el valor del contrato de interventoría, sino sobre el valor de la nómina del municipio.
Que, además, las retenciones en la fuente, a título de impuesto de timbre, fueron debidamente realizadas, hasta el momento en que la tarifa de ese impuesto fue reducida al 0 %.
Adujo que el precedente del Consejo de Estado en materia de protección del patrimonio público señala que ese derecho colectivo se vulnera cuando los recursos son indebidamente destinados, esto es, cuando son administrados de forma negligente o son destinados a gastos diferentes de los previstos. Que no era procedente declarar la vulneración de dicho derecho colectivo, pues no hubo indebida administración de recursos públicos. Que, en efecto, el literal c) artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 autorizaba que los recursos del sistema general de participaciones fueran destinados al pago del contrato de interventoría.
Intervención de la s autoridad es judicial es demandada s
Tribunal Administrativo del Atlántico
El tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. Hizo un recuento de la decisión adoptada en la sentencia del 23 de noviembre de 2016 y aludió a las causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. Seguidamente, manifestó que la tutela no puede convertirse en la tercera instancia de procesos debidamente concluidos.
Juzgado Once Administrativo de Barranquilla
El Juzgado Once Administrativo de Barranquilla no intervino, pese a que fue notificado del auto admisorio de la demanda de tutela.
Intervención de terceros
El señor J.R.G., demandante en el proceso de acción popular, también se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela.
Dijo que la parte actora hizo referencia a un defecto fáctico, pero no explicó en qué consistió. Que, por ende, no era procedente estudiar si se configuró o no ese defecto. Alegó que, en todo caso, no se configuró el “defecto fáctico”, puesto que las providencias cuestionadas no aplicaron normas inexistentes ni malinterpretaron el literal c) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007. Que, en efecto, esa norma de ninguna manera autoriza gastar recursos del sistema general de participaciones en contratos de interventoría.
Que los recursos del sistema general de participaciones pueden gastarse en la etapa de preinversión de proyectos de inversión en agua potable y saneamiento, pero, en este caso, fueron gastados en la interventoría de un contrato destinado a administrar la red de aseo y acueducto del municipio de S..
Adujo que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial, puesto que la parte actora no identificó como vulnerada alguna sentencia de unificación, de constitucionalidad o interpretativa.
La apoderada especial de la Unión temporal C.A. señaló que se adhiere a los argumentos presentados en la demanda de tutela por el municipio de S..
Alegó que el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 fue indebidamente interpretado, pues, a su juicio, esa norma sí autoriza que los recursos del sistema general de participaciones sean utilizados para pagar el contrato de interventoría del servicio de agua, aseo y alcantarillado en el municipio de S..
Dijo que la propia Contraloría General de la República, en pronunciamiento del 13 de febrero de 2014, explicó que los recursos del sistema general de participaciones pueden utilizarse para pagar la interventoría relazada sobre el contrato de concesión del servicio de agua, aseo y alcantarillado en el municipio de S..
Manifestó que el proceso de selección del interventor del contrato de concesión estuvo ajustado a la Ley 80 de 1993 y a las demás normas complementarias y, por consiguiente, no existe vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y de protección del patrimonio público.
Adujo que, de hecho,...
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