Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00115-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 17 de Agosto de 2017
| Fecha | 17 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001-03-25-000-201 2 -00 1 15 -00 ( 0475 - 1 2 )
Actor: J.D.G.M.
Demandado: NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Tema:Sanción disciplinaria de suspensión; congruencia entre el pliego de cargos y la sanción disciplinaria impuesta
Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1La acción(ff. 1 a 6). El señor J.D.G.M., quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad i) de la Resolución 10 de 29 de junio de 2007, proferida en primera instancia por el procurador provincial de Popayán, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por diez (10) años; y ii) del acto administrativo de 17 de enero de 2008, expedido por la procuradora regional del Cauca, con el que, al resolver la apelación, modificó la decisión anterior y en su lugar le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por ocho (8) meses, convertidos a multa de $15.109.192, equivalentes al sueldo mensual que en tal período devengó como alcalde del municipio de Patía - El Bordo (Cauca).
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la demandada que elimine de sus registros la sanción impuesta; que le reconozca y pague el equivalente a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales como indemnización por los perjuicios morales causados por la difusión de la injusta sanción; y se condene en costas a la entidad demandada.
1.3 Hechos. Relata el demandante que en la investigación disciplinaria 115-1920-05, la procuradora provincial de Popayán le formuló pliego de cargos por haber suscrito, como alcalde del municipio de Patía (Cauca), el contrato de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) en la cabecera municipal, sin planeación, ni definir previamente la servidumbre o permiso del propietario del inmueble particular por donde se haría la obra, lo que ocasionó la suspensión del contrato en dos oportunidades. Dice que en el acto sancionatorio de primera instancia se reiteró “Contrato que careció de planeación al suscribirse sin tener PREVIAMENTE el permiso definido del predio sirviente donde se realizarían las obras objeto del contrato” (f. 2), es decir, que el pliego de cargos y la sanción de primera instancia tuvieron fundamento en supuestas irregularidades durante la actividad precontractual [falta de planeación], sin embargo, la decisión de segunda instancia se afianzó en un nuevo cargo, esto es, por fallas concernientes a la falta de vigilancia del cumplimiento del contrato, o sea, por una actividad contractual.
Que la sanción impuesta fue ampliamente difundida por medios radiales y periodísticos locales, inclusive antes de estar ejecutoriada.
1.3.1 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria (ff. 1981 a 1997).El señor J.D.G.M., como alcalde del municipio de Patía -El Bordo (Cauca), fue investigado y sancionado por la Procuraduría General de la Nación, por celebrar el contrato de obra 014 de 27 de noviembre de 2003, cuyo objeto era la «CONSTRUCCIÓN PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES SECTOR II CABECERA MUNICIPAL PLAN MAESTRO DE ALCANTARILLADO» por valor de $35.100.684.oo, del cual pagó al contratista el 50% ($17.550.342.00) como de anticipo, sin planeación, ni definición previa de la servidumbre o permiso del propietario del inmueble particular por donde se haría la obra, lo que ocasionó la suspensión del contrato en dos oportunidades y finalmente la terminación unilateral del mismo por esa causa, sin la ejecución de la obra.
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 2, 6, 29 y 90 de la Constitución Política; 4, 6, 17, 165 y 170 de la Ley 734 de 2002. En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo expresado en los hechos de la demanda, presenta el siguiente cargo:
1.4.1 Desviación de poder. Lo justifica en que el acto sancionatorio de segunda instancia no es congruente con los cargos formulados en la investigación disciplinaria, que sirvieron de fundamento de la decisión de primera instancia. Sostiene que al resolver la apelación, la entidad reconoció que «Todos los vecinos del sector y el dueño del predio en el que se construiría la PTAR declararon sobre la existencia del permiso para la realización de la obra» (f. 4), razón por la cual debió absolverlo de los cargos, pues fue respecto de estos que ejerció los derechos de contradicción y defensa. No obstante, al condenarlo en el acto definitivo, la Procuraduría lo hizo por un “cargo nuevo” en cuanto adujo que el demandante «no adelantó desde el mismo inicio de las obras actividad tendiente a que el propietario cumpliera con su compromiso, permitiendo la dilación del cumplimiento del objeto contractual» (f. 4). En estas circunstancias, dice, se le vulneraron los principios de legalidad, debido proceso, el derecho de defensa, la prohibición de variar los cargos después del «fallo de primera o única instancia» y la obligación de fundar la decisión en los cargos formulados y no en otros. De manera que no hubo congruencia entre los cargos y el acto sancionatorio de segunda instancia.
1.5 Contestación de la demanda (ff. 271 a 286). La apoderada de la Procuraduría General de la Nación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Afirma que los actos administrativos acusados están ajustados al ordenamiento jurídico; que el procedimiento disciplinario se tramitó con observancia del debido proceso y la garantía efectiva de los derechos de defensa y contradicción del demandante.
Manifiesta que los argumentos presentados por el demandante contra la decisión recurrida en sede administrativa son los mismos que ahora plantea, que ya fueron decididos y definidos por la jurisdicción disciplinaria, por lo que ahora se pretende convertir la jurisdicción contencioso-administrativa en una tercera instancia, donde se vuelvan a valorar las pruebas y el acto sancionatorio.
Opuso la excepción de caducidad de la acción, debido a que el término se empieza a contar desde el mismo día de la notificación del acto que lo sancionó y no desde su ejecutoria, de acuerdo con el artículo 136 del CCA, vigente para la época de los hechos.
1.6Período probatorio. Mediante auto de 18 de enero de 2013 (f. 290), se abrió el proceso a pruebas; se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación. Se decretaron y practicaron los testimonios solicitados por el demandante y se negó la solicitud de antecedentes administrativos, por cuanto ya habían sido aportados al expediente por la procuradora provincial de Popayán.
1.7Alegatos de conclusión. Con proveído de 11 de agosto de 2014 (f. 332), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto.
1.7.1 Parte demandada (ff. 333 a 346). Insistió en la legalidad de los actos acusados. Que en las decisiones de primera y segunda instancia se analizaron las pruebas allegadas al expediente, las cuales demuestran que el contrato de obra pública 14 de 27 de noviembre de 2003 suscrito por el actor, en condición de alcalde del municipio de Patía -El Bordo (Cauca), careció del principio de planeación; el demandante fue negligentemente en la ejecución del mismo, puesto que la obra se tuvo que suspender en varias ocasiones por falta del permiso del propietario del predio sirviente.
El primer aplazamiento de la obra tuvo lugar el 10 de enero de 2004, en vista del «inconveniente jurídico por el cambio de propietario del terreno donde se construiría la planta de tratamiento»; el segundo, el 11 de mayo siguiente, porque los motivos que ocasionaron la primera suspensión «no han desaparecido por cuanto hay que ampliar el plazo hasta definir la servidumbre del proyecto a desarrollar»; finalmente, el 27 de abril de 2005, se terminó el contrato en forma unilateral, todo por la falta del permiso o servidumbre para desarrollar la obra en el predio del particular.
Manifiesta que si bien es cierto los testimonios obrantes en el procedimiento dan cuenta de que el dueño del predio inicialmente concedió el permiso de manera verbal, posteriormente estuvo en desacuerdo por los daños causados; por consiguiente, lo que se le reprocha es que, como autoridad municipal, el demandante suscribió el contrato sin antes solucionar definitivamente el problema, de manera que no cumplió los principios de la contratación pública y más tratándose de un tema relacionado con la salubridad pública; no hubo planeación alguna por cuanto el permiso para la realización de obra fue obtenido en julio de 2004, es decir, casi un año después de que se suscribió el contrato y luego se presentaron inconvenientes con el mismo, que no lograron superarse.
Asegura que tampoco se violó el debido proceso, puesto que los cargos imputados en el pliego, de los cuales se defendió, son los mismos por los que finalmente fue sancionado. Además, el fallador de segunda instancia estableció que el actor no incurrió en falta gravísima sino grave, que no actuó con dolo sino con culpa grave y, por tanto, la decisión no afecta derecho alguno, ni es ilegal la actuación disciplinaria.
Opuso, en esta etapa...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba