Sentencia nº 15001-23-31-000-1996-16048-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 3 de Agosto de 2017
| Fecha | 03 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 15001-23-31-000-1996-16048-01(37934)
Actor: R.D.C.L.
Demandada : FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: Competencia para imponer multas en vigencia de la Ley 80 de 1993 y antes de la vigencia de la Ley 1150 de 2007. Falta de concepto de la violación formal obliga a interpretar integralmente la demanda. Caducidad del contrato sustentada.
Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 23 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda (fls. 650 a 678, c. ppal 2ª instancia).
SÍNTESIS DEL CASO
El señor R.D.C.L. cuestiona la legalidad de las resoluciones n.°s 1244 y 2166 del 15 de mayo y 9 de agosto de 1995, por medio de las cuales en su orden se impuso una multa y negó un recurso de reposición, y las n°s. 2374 y 2809 del 5 de septiembre de 1995, que declararon la caducidad del contrato y negó un recurso de reposición. Igualmente, pide que se declare el incumplimiento de la demandada. Como consecuenciales que se reconozcan todos los perjuicios causados. Las anteriores peticiones las formula dentro del marco del contrato de obra n.° 15-0420-0-94 del 25 de noviembre de 1994.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 11 de abril de 1996 (fl. 92 rev, c. ppal), el señor R.D.C.L., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Fondo Nacional de Caminos Vecinales (fls. 81 a 92, c. ppal), con fundamentos en los siguientes:
1.1 . Hechos
La situación fáctica planteada en la demanda se resume así (fls. 83 a 86, c. ppal):
1.1.1. El 25 de noviembre de 1994, previa adjudicación de la Licitación Pública n.° 049-94, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y el señor R.D.C.L. suscribieron el contrato n.° 15-0420-0-94 para el diseño y construcción del camino Labranzagrande-Pisba entre las abscisas K0+000 al k35+000, ubicado en el municipio de Labranzagrande, Boyacá, por un valor de $216.080.003.23.
1.1.2. Las condiciones para el corte en roca según los movimientos de tierras proyectados era del 27.53%; sin embargo, durante la ejecución ese porcentaje ascendió al 70% lo que trajo consigo variaciones en las condiciones de la obra, en tanto los equipos requeridos para ese trabajo eran distintos a los exigidos en el pliego de condiciones; los explosivos variaron en calidad, cantidad y tiempos para su consecución debido a los problemas de orden público de la zona que imponían estrictos controles para la comercialización de ese tipo de elementos, y, en general, esa situación incrementó los costos de la obra y los tiempos para el cumplimiento. El referido fenómeno no fue posible anticiparlo por parte del contratista con la simple visita a la obra, en tanto para el efecto se requería de pruebas e instrumentos especiales.
1.1.3. De igual forma, los grupos al margen de la ley presentes en la zona atentaron contra los equipos del contratista e impidieron el normal desarrollo de la obra.
1.1.4. A pesar de lo anterior y frente a la negativa de ampliar el plazo de ejecución, la entidad demandada impuso una multa por la suma de $10.804.000 y, posteriormente, declaró la caducidad del contrato.
1.1.5. La demandada adeuda al contratista la suma de $46.842.110 por concepto de actas por obra ejecutada más ajustes, pese a que fueron presentadas oportunamente y de acuerdo con las exigencias contractuales.
1.1.6. Advirtió que la entidad demandada contrató un nuevo contratista para la obra antes de que quedara en firme el acto administrativo de caducidad, al tiempo que su contrato ni siquiera fue liquidado; igualmente, ese nuevo contrato se adjudicó en condiciones económicas desfavorables y afectó a la comunidad, toda vez que se buscó un nuevo sitio para la explotación de materiales que paralizó la continuidad de los trabajos.
1.2. Las pretensiones
Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (fls. 81 y 82, c. ppal):
PRIMERA: Que es nula la Resolución n.° 1244 de 15 de mayo de 1995, proferida por el liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, “Por la cual se declara un incumplimiento y se impone una multa”.
SEGUNDA: Que es nula la Resolución n.° 2166 de 9 de agosto de 1995, proferida por el liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales “Por la cual se confirma en todas sus partes la resolución n.° 1244 del 15 de mayo de 1995”.
TERCERA: Que es nula Resolución n.° 2374 de 5 de septiembre de 1995, proferida por el liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales “Por la cual se declara la caducidad de un contrato”.
CUARTA: Que es nula la Resolución n.° 2809 de 7 de noviembre de 1995, “por medio de la cual se confirma en todas y cada una de sus parte la Resolución n.° 2374 de 5 de septiembre de 1995”.
QUINTA: Que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales incumplió el contrato n.° 15-0420-0-94 de 25 de noviembre de 1994 suscrito el 25 de noviembre de 1994 por el ingeniero R.D.C.L. cuyo objeto material era el diseño y construcción del camino Labranzagrande-Pisba, entre las abscisas K0+000-K35+000 al no reconocer y pagar los sobrecostos en que incurrió el contratista durante la ejecución del contrato al encontrar condiciones reales de ejecución distintas a las contratadas y al no pagar oportunamente las actas de obra ejecutada y sus ajustes.
SEXTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores se condene al Fondo Nacional de Caminos Vecinales al reconocimiento y pago de todos los perjuicios generados al contratista, los cuales comprenden el daño emergente y el lucro cesante y los sobrecostos incurridos durante la ejecución de la obra, así como los intereses por el no pago oportuno de las actas de obra ejecutada, los que ascienden a una cuantía de $384.000.000 millones o la suma que resulte probada en el proceso, suma que debe ser actualizada al momento de la sentencia.
1.3. Concepto de la violación
Sobre este particular, en la demanda sólo se consignaron en un acápite denominado “DERECHO” los siguientes artículos: 87 del Código Contencioso Administrativo, 1.602, 1.603, 1.609, 1.613, 1.614 del Código Civil y el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 (fl. 91, c. ppal), sin más explicaciones.
2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Fondo Nacional de Caminos Vecinales (fls. 245 a 261, c. ppal) aclaró que el contratista se comprometió a ejecutar 32.500 m3 de corte en roca, tal como lo ofreció en su propuesta y se exigió en el pliego de condiciones; sin embargo, sólo cumplió con una pequeña cantidad de ese compromiso. Entonces, únicamente cuando se cumpliera con lo pactado frente a ese ítem era admisible hablar de una variación en las cantidades pactadas, evento en el cual la demandada debía aprobarlas a través de la respectiva modificación. De lo anterior, a su juicio, dan cuenta las múltiples comunicaciones de la interventoría. De esa forma, estimó sin fundamento la supuesta variación de las condiciones contractuales alegada por la parte actora.
Afirmó que al contratista le correspondía conocer el tipo de equipo que debía utilizar, con mayor razón si conoció el sitio de la obra y, en consecuencia, manifestó conocer sus condiciones hidroclimatológicas, topográficas, económicas, sociales, etc. Igualmente, en el pliego de condiciones se exigió un equipo mínimo para emprender la obra, sin que se le limitara la posibilidad de implementar mayor equipo de acuerdo con las necesidades de los trabajos, razón por la cual insistió que era el contratista quien debía prever esas necesidades; sin embargo, lo que se evidenció en la ejecución contractual fue la incapacidad del contratista para cumplir con lo pactado, particularmente, con la ejecución de los 32.500 m3 de corte en roca.
Por las mismas razones, descartó la necesidad de adquirir mayor cantidad y calidad de explosivos, en tanto el referido ítem no sufrió variación. Aclaró que fue la negligencia del contratista en el trámite de esos elementos lo que determinó la demora en su adquisición, tal como dan cuenta las diferentes comunicaciones cruzadas entre el contratista y las diferentes autoridades que intervinieron en el trámite de los permisos necesarios. Igualmente, el contratista también canceló los explosivos autorizados en mínimas cantidades. De suerte que fue el contratista el que determinó la imposibilidad de ejecutar las cantidades comprometidas, en tanto era de esperarse que si no se adquirían las cantidades de explosivos requeridas, los rendimientos de ejecución tampoco iban a ser los esperados; tampoco se presentaron situaciones de orden público que impidieran la adquisición del material, en tanto los permisos por parte de las Fuerzas Militares se expidieron en la medida que el contratista cumplió con la documentación y con su pago.
Igualmente, señaló que los trabajadores del contratista declararon ante la Fiscalía de Labranzagrande que no iba a la obra, que les adeudaba los salarios, que no hubo actos de orden público que impidieran la ejecución de la obra, que sólo se encontraban en la obra un buldócer y un compresor y tres trabajadores. De esa forma se confirman los continuos incumplimientos del contratista y, además, desdicen las afirmaciones de este último sobre supuestas situaciones de orden público que entorpecieron la ejecución contractual. Explicó que por versiones de oídas se supo que la quema de uno de los equipos del contratista fue en represalia por falta de pago a sus trabajadores.
Aseguró que la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba