Sentencia nº 25000-23-27-000-2011-00169-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 26 de Julio de 2017
| Fecha | 26 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00169 01 ( 20689 )
Actor: C.V.E.P.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
FALLO
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 15 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
La parte resolutiva del fallo dispuso:
“ PRIMERO. ACEPTAR EL IMPEDIMENTO manifestado por la Magistrada N.Y.V. de P. para decidir el presente asunto.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de las expresiones que se subrayan a continuación del artículo 13 de la Ordenanza 072 de 2010 de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca:
“Artículo 13. Requisitos para la suscripción de contratos de participación. Para la firma de contratos de participación con personas naturales o jurídicas de carácter privado, a efectos de la producción, introducción, distribución y comercialización de aperitivos , licores o bebidas que contengan algún grado de alcohol , además de cumplir con los requisitos exigidos por las normas legales vigentes se deberán cumplir con los siguientes requisitos.
13.1. La persona natural o jurídica presentará un estudio donde demuestre la viabilidad económica y financiera del producto.
13.2 Deberá suscribir una póliza de garantía a favor de la Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca, donde garantiza el pago del impuesto al consumo.
Parágrafo: La Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca en Coordinación con la Secretaría de Hacienda reglamentará los procedimientos y montos requeridos para cada producto, dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la fecha de sanción de la presente Ordenanza”.
TERCERO. DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
DEMANDA
C.V.E.P., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del artículo 13 de la Ordenanza 072 de 2010 proferida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, cuyo texto es el siguiente:
“ORDENANZA NÚMERO 0 72
Diciembre 14 de 2010
“POR MEDIO DE LA CUAL SE SUPRIME UNA DIRECCION, SE CREA UNA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE RENTAS Y GESTIÓN TRIBUTARIA DE CUNDINAMARCA, SE FIJAN MEDIDAS DE CARÁCTER TRIBUTARIO, SE CONCEDEN FACULTADES PROTEMPORE Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
( . ..)
ARTÍCULO 13° . Requisitos para la suscripción de contratos de participación: Para la firma de contratos de participación con personas naturales o jurídicas de carácter privado, a efectos de la producción, introducción, distribución y comercialización de aperitivos, licores o bebidas que contengan algún grado de alcohol, además de cumplir con los requisitos exigidos por las normas legales vigentes se deberán cumplir con los siguientes requisitos:
13.1 La persona natural o jurídica presentará un estudio donde demuestre la viabilidad económica y financiera del producto.
13.2 Deberá suscribir una póliza de garantía a favor de la Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca, donde garantiza el pago del impuesto al consumo.
P.. La Unidad Administrativa Especial de Rentas y Gestión Tributaria de Cundinamarca en coordinación con la Secretaría de Hacienda reglamentará los procedimientos y montos requeridos para cada producto, dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la fecha de sanción de la presente ordenanza.
(…)”.
La demandante invocó como normas violadas , las siguientes:
Artículos 84, 333 inciso primero y 336 de la Constitución Política.
Artículo 1° de la Ley 962 de 2005.
Artículos 61, 62 y 63 de la Ley 14 de 1983 compilados en los artículos 121, 122 y 123 del Decreto 1222 de 1986.
Artículo 221 de la Ley 223 de 1995.
Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Artículo 1° de la Ley 1386 de 2010.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis , lo siguiente:
F acultad para ejercer el monopolio de licores por los departamentos
Señaló que si bien el monopolio existe por autorización constitucional, su establecimiento, organización, administración, control y explotación exige un régimen propio fijado por la ley.
Indicó que la Corte Constitucional en sentencia C-571 de 2004 expresó que frente a la expedición de la Constitución de 1991, subsiste el Decreto 1222 de 1986, posición acogida por la Sección Tercera y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Adujo que ni las normas anteriores ni las posteriores a la Constitución de 1991 otorgan facultad a los departamentos para establecer o modificar las condiciones establecidas en la Constitución y en la Ley.
Afirmó que , de acuerdo con el análisis de los artículos 121 y 123 del Decreto 1222 de 1986 y 51 de la Ley 788 de 2002, la opción entre el ejercicio del monopolio sobre producción, introducción y venta de licores destilados, o gravar con el impuesto al consumo dichas actividades al interior del departamento es una decisión que le corresponde al e nte territorial.
Explicó que, en caso de optar por el monopolio sobre licores destilados, su establecimiento y reglamentación corresponde en forma exclusiva a la Asamblea Departamental. Agregó que los departamentos están facultados para celebrar convenios económicos que permitan regular la producción, introducción y venta de los productos monopolizados.
Manifestó que, sin perjuicio de la facultad que la ley otorga a las asambleas para regular el monopolio, dicha facultad debe efectuarse con sujeción a la ley del régimen propio, que corresponde a la Ley 14 de 1983, compilada por el Decreto 1222 de 1986.
Afirmó que en sentencia C-258 de 1996, la Corte Constitucional señaló que tratándose de monopolios rentísticos, la ley puede delegar ciertos aspectos en las asambleas, pero con observancia de los requisitos establecidos en la ley que los regula.
Argumentó que del análisis de la Ley 14 de 1983, compilada por el Decreto 1222 de 1986, y la Ley 788 de 2002, los requisitos para la producción, introducción y venta de licores destilados en ejercicio del monopolio, son la obtención del permiso del departamento previa la suscripción de los convenios económicos en los cuales se establezca la tarifa de participación, sin que haga referencia a estudios de “ viabilidad económica y financiera del producto ”, ni a la obligación de “ suscribir una póliza que garant ice el pago del impuesto al consum o ”, tal como lo establecen los numerales 13.1 y 13.2 del artículo 13 de la Ordenanza 072 de 2010, objeto de demanda.
Concluyó que se desconocen los artículos 84 y 333 de la Constitución Política, en desarrollo de los cuales se expidió la Ley 962 de 2005 “ley antitrámites”, toda vez que la disposición acusada establece requisitos adicionales para la suscripción de contratos de participación en ejercicio del monopolio.
Ejercicio de las potestades de administración y control de los ingresos de los departamentos
Sostuvo que la administración y el cobro del impuesto al consumo y los demás ingresos administrados por los departamentos, incluidas las rentas por concepto del monopolio de licores, se rigen por un procedimiento preestablecido por el legislador que resulta de imperativa aplicación.
Señaló que la asamblea departamental no podía establecer como requisito para la suscripción de contratos de producción, introducción y comercialización de aperitivos, licores o bebidas que contengan algún grado de alcohol, la suscripción de pólizas para garantizar el pago del impuesto al consumo, pues renunciaría a sus facultades y potestades de administración y control, al delegar en un tercero el recaudo del impuesto al consumo, lo que atenta contra los artículos 221 de la Ley 223 de 1995 y 59 de la Ley 788 de 2002.
Afirmó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Ley 1386 de 2010, le está prohibido a las entidades territoriales la celebración de cualquier tipo de convenio o contrato que delegue en un tercero la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devolución o imposición de sanciones, de los tributos administrados por ellas.
Normativa aplicable para definir los productos sujetos al monopolio
Con fundamento en los artículos 61 y 62 de la Ley 14 de 1983, recogidos por los artículos 121 y 122 del Decreto 1222 de 1986, manifestó que únicamente los licores destilados están sometidos al monopolio ya que los vinos, aperitivos y similares son de libre producción y distribución.
Señaló que el Consejo de Estado ha precisado que, de acuerdo con el Decreto 3192 de 1983, los vinos, aperitivos y similares no pueden ser objeto del monopolio y los departamentos carecen de facultades para incluirlo en su ejercicio. Indicó que en sentencia del 9 de diciembre de 2009, la Sección Primera consideró que el monopolio de licores está sujeto a la Ley 14 de 1983, recogida por el Decreto 1222 de 1986, y que los vinos, aperitivos y similares no están sujetos al monopolio, distinción que se define con las normas del Decreto 365 de 1994.
Concluyó que el artículo 13 de la Ordenanza 072 de 2010 somete la producción, introducción, distribución y comercialización de aperitivos y de bebidas con algún grado de alcohol, a la firma de contratos de participación, con lo cual se exceden las facultades que...
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