Sentencia nº 25000-23-36-000-2016-00994-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2017
| Fecha | 19 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera p onente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-36-000-2016-00994-01(58756 )
Actor: CONSORCIO AEROPISTAS Y SOCIEDAD MSB SOLUTIONS S.A.S
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL - AEROCIVIL
Referencia: CONTROVERSIA CONTRACTUAL. LEY 1437 DE 2011
TEMA S : CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Se entiende agotado el requisito de procedibilidad si el acta de audiencia fallida se allega al expediente antes de que el a quo se pronuncie sobre la admisión de la demanda / CAUSALES RECHAZO DE LA DEMANDA - Son taxativas.
Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 27 de octubre de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
Mediante escrito presentado el 16 de mayo de 2016, el Consorcio Aeropistas y sus integrantes, la sociedad MSB Solutions S.A.S. y el señor J.V.G., por conducto de apoderado judicial interpusieron demanda contractual en contra de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil - en adelante AEROCIVIL-, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 00868 del 4 de abril de 2016, “por medio de la cual se decide sobre el incumplimiento parcial de las obligaciones descritas en el Contrato de Obra 15000125-OK-2015 celebrado entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Consorcio Aeropistas”, así como la nulidad de la Resolución 00869 del 4 de abril de 2016, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición contra la resolución que declaró el incumplimiento parcial de las obligaciones descritas en el Contrato de Obra 15000125-OK-2015 celebrado entre la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Consorcio Aeropistas”. Solicitó, también, que se le reconocieran los perjuicios materiales que le fueron ocasionados por la declaratoria de incumplimiento del contrato de obra mencionado, lo que “conllevó a la inhabilidad sobreviniente para ejecutar los contratos de obra 15000125-OK-2015, 15000121-OK-2015, 15000215-OK-2015 y 15000342-OK-2015”.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora señaló, en síntesis, que la AEROCIVIL y el Consorcio Aeropistas, el 6 de agosto de 2015, celebraron el Contrato de Obra 15000125-OK-2015 cuyo objeto consistió en “realizar el estudio, diseño y mantenimiento de pista, plataforma y calle de rodaje de los aeropuertos de Guaymaral, Florencia y San Vicente del Caguán - departamento de Cundinamarca”.
Se indicó en la demanda que el plazo de duración del contrato de obra fue de 180 días calendario, contados a partir de la fecha en que se suscribiera el acta de inicio del contrato, hecho que tuvo lugar el 6 de agosto de 2015.
Se resaltó que el Consorcio Aeropistas, mediante oficio del 17 de marzo de 2016, fue citado a audiencia de imposición de multas y sanciones consagrada en la Ley 1474 de 2011 para que presentara descargos respecto de unos presuntos incumplimientos.
Según la demanda, una vez agotado el trámite del proceso sancionatorio, la AEROCIVIL profirió la Resolución No. 00868 de 4 de abril de 2016, mediante la cual se declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra 15000125-OK-2015 y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, decisión que fue recurrida por la parte actora y confirmada a través de la Resolución No. 00869 de la misma fecha.
Igualmente, se indicó que la sociedad MBS Solutions S.A.S., integrante del Consorcio Aeropistas, también hacía parte de los consorcios Krasia, M11 y Providencia 2016, por lo que una vez en firme la decisión de declarar el incumplimiento parcial del contrato 15000125-Ok-2015, la AEROCIVIL, mediante oficio 4000-2016014019 de 18 de abril de 2016, le comunicó a la sociedad MSB Solutions S.A.S. sobre la inhabilidad sobreviniente por incumplimiento reiterado, razón por la cual debía ceder todos los contratos suscritos con dicha entidad.
Relató el libelo demandatorio, que la AEROCIVIL impidió, sin justificación legal alguna, la cesión de los contratos de obra 15000125-OK-2015, 15000121-OK-2015 y 15000215-OK-2015.
Por último, la parte actora, en documento separado, solicitó el decreto de medidas cautelares, consistentes en la suspensión provisional de las Resoluciones No. 00868 de 4 de abril de 2016 y 00869 de la misma fecha, mediante las cuales se declaró el incumplimiento parcial del contrato y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria.
La demanda fue inadmitida por el Tribunal a quo mediante providencia de 20 de junio de 2016, con el fin de que la parte demandante allegara constancia de ejecutoria de las resoluciones demandadas. Dentro del término otorgado la parte actora allegó los documentos requeridos.
2. La decisión apelada
Mediante auto de 27 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, rechazó la demanda de plano, por considerar que en el presente asunto no se había agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
El Tribunal a quo realizó un estudio de la normativa aplicable a las medidas cautelares en los asuntos que cursan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y advirtió que el artículo 590 del Código General del Proceso estableció que, sin importar la jurisdicción, cuando en la demanda se soliciten medidas cautelares no resulta necesario agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad; sin embargo, aclaró que el artículo 613 idem estableció que, en los asuntos contencioso administrativo las medidas cautelares deberán ser de carácter patrimonial para poder acudir a la jurisdicción sin agotar el requisito de procedibilidad.
Al estudiar las medidas cautelares solicitadas por la sociedad demandante concluyó que en el presente asunto era necesario agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, dado que si bien los actos administrativos respecto de los cuales se solicitó la suspensión provisional involucran un aspecto económico -monto de la cláusula penal pecuniaria-, este no implica un detrimento patrimonial o perjuicio irremediable, sino que es una consecuencia propia de la relación negocial, por lo cual procedió a rechazar la demanda.
3. Recurso de apelación
La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, para solicitar la revocatoria de la providencia previamente mencionada. Como motivo de su inconformidad arguyó que no era procedente rechazar el libelo demandatorio por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, puesto que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no tiene enunciada la falta de dicho requisito como causal de rechazo de la demanda.
Agregó, que el Tribunal a quo, al inadmitir la demanda, tenía la obligación de informarle a la parte demandante que, en el presente asunto, debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, para así darle la oportunidad de subsanar dicha falencia.
Por último, advirtió que en la presente controversia sí se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 4 Judicial II para Asuntos Administrativos, para lo cual aportó constancia de audiencia fallida de 14 de septiembre de 2016.
II. CONSIDERACIONES
1. Legislación aplicable al presente asunto
Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 27 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, estima el Despacho pertinente señalar que la demanda se presentó el 16 de mayo de 2016, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.
2. La procedencia del recurso de apelación y la competencia para conocerlo
En lo que hace a la procedencia del recurso de apelación establecida en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que el auto recurrido corresponde a los enunciados por la norma como apelable, toda vez que se trata de una providencia que rechazó la demanda; así mismo, se evidencia que el recurso fue interpuesto de manera oportuna y debidamente sustentado, de tal manera que en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 ibídem el Despacho es competente para resolver el recurso formulado.
3. De la conciliación extrajudicial c omo requisito de procedibilidad
En materia contencioso administrativa se introdujo la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos, mediante la expedición de la Ley 23 de 1991, modificada por la Ley 446 de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 2001. En dichas leyes se precisó que en los procesos contencioso administrativo solo es procedente en los conflictos de carácter particular y contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa o controversias contractuales.
De igual manera, el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de reparación directa y de controversias contractuales y la Ley 1285 de 2009 la estableció como tal para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto de la conciliación como...
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