Sentencia nº 25000-23-24-000-2004-00951-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 13 de Julio de 2017
| Fecha | 13 Julio 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N CUARTA
Consejera ponente: S.J.C. BASTO (E)
Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 24 - 000 - 2004 - 00951 - 01 (20297)
Actor: ESTACION DE SERVICIO SERVIMINAS LTDA. (SERVIMINAS LTDA.)
Demandado : UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA (UPME)
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 16 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, que resolvió:
PRIMERO: DECLÁRASE la excepción de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: INHÍBASE para pronunciarse de fondo.
TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.
CUARTO: DEVUÉLVASE al actor el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor.
ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
S.L.. es propietaria de una estación de servicio ubicada en el municipio de La Jagua de Ibirico, zona de frontera del departamento del Cesar.
Por Resolución 86 del 15 de marzo de 2004, la Unidad de Planeación Minero Energética (en adelante, UPME) estableció los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global en los municipios y corregimientos de la zona de frontera del departamento del Cesar y determinó el volumen que corresponde a cada uno de los grandes consumidores y de las estaciones de servicio de esa zona. Para el caso de la sociedad actora, dicho volumen máximo se estableció en 144.387 galones por mes.
El 19 de abril de 2004, S.L.. interpuso recurso de reposición contra la Resolución 86 de 2004, en cuanto al volumen máximo que le fue asignado.
Por Resolución 217 del 20 de mayo de 2004, la UPME resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte actora, en el sentido confirmar el volumen máximo asignado a la sociedad actora.
ANTECEDENTES PROCESALES
La demanda
S.L.. formuló las siguientes pretensiones:
1°.- Que es nula la RESOLUCIÓN No. 086 DEL 15 DE MARZO DE 2004, expedida por la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA -UPME-, por la cual se establecen los volúmenes máximos de combustibles líquidos derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e Impuesto Global en los municipios y corregimientos de Zona de Frontera del Departamento del Cesar y se determina el volumen que corresponde para cada uno de los Grandes Consumidores y de las Estaciones de Servicio de esos municipios y corregimientos.
2o. Que es nula la RESOLUCIÓN No. 0217 DEL 3 DE JUNIO DE 2004, expedida por la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA, por la cual se resuelven unos recursos de reposición, entre otros, el interpuesto por la ESTACIÓN DE SERVICIO SERVIMINAS LTDA. contra la RESOLUCIÓN No. 086 DEL 15 DE MARZO DE 2004.
3°.- Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA -UPME- a pagar en favor de mi representada los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos anulados, los cuales ascienden a la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHENTA Y SEIS PESOS M/L ($646.632.086,oo), más la actualización a que haya lugar al momento de la ejecución de la sentencia que así lo ordene.
Normas violadas
La parte demandante invocó como normas violadas las siguientes:
Artículos 83 y 337 de la Constitución Política.
Artículos 14, 28, 29, 34 y 35 del Decreto 01 de 1984.
Decreto 2195 de 1991.
El concepto de la violación
La demandante desarrolló el concepto de la violación así:
De la violación del artículo 337 de la Constitución Política y las leyes 191 de 1995 y 681 de 2001
La actora dijo que la metodología utilizada en los actos cuestionados para calcular los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global es contraria al artículo 337 de la Constitución Política y a las leyes 191 de 1995 y 681 de 2001, pues no propende por la finalidad de desarrollar las zonas de frontera.
Explicó que, al calcular el indicador de consumo per cápita, se realizó un ajuste con base en el historial del consumo de combustible en el municipio de La Jagua de Ibirico, pero el volumen asignado es menor a las compras de combustibles realizadas en ese municipio durante el año inmediatamente anterior, esto es, al del año 2003. Que esa situación determina un atraso y no un desarrollo del municipio, por disminuir el volumen de combustible asignado.
Adujo que, por tanto, no era procedente que los actos cuestionados disminuyeran los cupos de combustible para las estaciones de servicio ubicadas en el municipio de la Jagua de Ibirico.
Manifestó que los actos cuestionados no tuvieron en cuenta el consumo de combustible de la actividad minera. Que, en efecto, existe un tratamiento desigual entre los departamentos del Cesar y La Guajira, puesto que al primero se le asignaron 1.61 galones de combustible por tonelada de carbón producido y para el segundo la proporción es de 2.02. Que para el departamento del Cesar el déficit de combustible asignado es de 991.226 galones.
Alegó que los actos cuestionados no tuvieron en cuenta otras externalidades de la actividad minera que conllevan un mayor consumo de combustible, tales como la ausencia de ferrocarril y la extracción subterránea.
Que, siendo así, es evidente que la demanda de combustible real es muy superior al volumen de combustible asignado a la estación de servicio de la sociedad actora.
De la violación del artículo 83 de la Constitución Política
La parte actora explicó que el Decreto 1521 de 1998 prevé que los alcaldes deben informar a la UPME la capacidad de almacenamiento de cada una de las estaciones de servicio del respectivo municipio.
Que, no obstante, esa información no fue tenida en cuenta para calcular los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global, puesto que la UPME la ajustó bajo la presunción injustificada de que la capacidad de almacenamiento era muy alta.
Alegó que el desconocimiento de la capacidad de almacenamiento informada por los alcaldes deriva en la vulneración del principio de buena fe, por cuanto no se demostró que esa capacidad estuviera sobreestimada o que se tratara de capacidad ociosa.
De la vulneración del debido proceso
El demandante explicó que la UPME desconoció los artículos 14, 28, 29, 34 y 35 del Decreto 01 de 1984, puesto que la sociedad actora no fue citada para que interviniera antes de la expedición de los actos cuestionados.
Que la UPME no informó del inicio del procedimiento para calcular los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global ni formó un expediente en el que los interesados pudieran intervenir.
Dijo que no se practicaron las pruebas necesarias para garantizar la fiabilidad del calcular los volúmenes máximos de combustibles derivados del petróleo exentos de arancel, IVA e impuesto global, por cuanto la UPME se limitó a utilizar estudios estimatorios y que no tuvieron en cuenta las variables suficientes.
Que, en ese contexto, también es evidente la vulneración de los derechos de acceso a documentos públicos y de acceso a la administración de justicia.
De la vulneración del principio de legalidad
Manifestó que los actos cuestionados no tuvieron en cuenta los indicadores nacionales de consumo de combustible, tal y como lo exige el Decreto 2195 de 2001, modificado por el Decreto 2014 de 2003. Que, en efecto, la asignación de volúmenes no se sustentó en esos indicadores, sino en un estudio denominado «establecimiento de cupos máximo de venta de gasolina, ACPM y kerosene en las estaciones de servicio de los departamentos procesadores de estupefacientes y sustancia psicotrópicas».
Que es claro que las conclusiones de ese estudio no se pueden tener por verdaderas para todos los municipios del país, en tanto los departamentos procesadores de estupefacientes y sustancias psicotrópicas no constituyen una muestra representativa.
Adujo que el estudio que sustentó los actos cuestionados tiene las siguientes falencias: (i) no existe correlación relevante entre las variables de distribución de la población del municipio y consumo per cápita de combustible; (ii) el modelo no es multivariado, esto es, desconoce muchas variables que influyen en el volumen a asignar; (iii) solo tiene en cuenta datos de los meses de enero a octubre de 2003 y deja de lado los del mes de diciembre de 2003, pese a ser el de mayor consumo de combustible; (iv) el indicador de consumo per cápita se sustentó exclusivamente en las ventas del año 2002, y (v) no tuvo en cuenta el volumen de contrabando y robo de combustibles, lo que también implica una subvaloración del consumo.
Que los actos cuestionados desconocieron los Decretos 2195 de 1991, 2014 de 2003 y 562 de 2004, por cuanto la UPME realizó ajustes no autorizados en esas normas, respecto de las capacidades de almacenamiento informadas por los alcaldes municipales. Que, para el caso de la estación de servicio de la parte actora, se tiene que la capacidad fue subestimada, pues es 5.7 veces superior a la reconocida por la UPME. Que, además, se reitera, no se evidenció la existencia de capacidad oficiosa.
Manifestó que el desconocimiento de la información de capacidad aportada por el municipio de La Jagua de Ibirico también deriva en la falsa motivación de los actos cuestionados. Que, de hecho, debieron practicarse pruebas adicionales para efecto de garantizar la fiabilidad del volumen asignado de combustibles.
Dijo que los actos cuestionados no dan cuenta suficiente de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba