Sentencia nº 05001-23-31-000-2011-01337-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 11 de Mayo de 2017
| Fecha | 11 Mayo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 05001 - 23 - 31 - 000 - 2011 - 01337 - 01(4719-14)
Actor: C.A.M.J..E..N. Y OTROS
Demandado: ALCALDE DE TURBO - ANTIOQUIA
Referencia: ACCIÓN PÚBLICA: NULIDAD DE LOS DECRETOS 719, 720, 721, 722, 723, 724, 725 Y 726 DEL 24 DE DICIEMBRE DE 2010 POR MEDIO DE LOS CUALES SE MODIFICÓ LA PLANTA DE PERSONAL DEL MUNICIPIO DE TURBO, ANTIOQUIA. TRÁMITE EN VIGENCIA DEL DECRETO 01 DE 1984.
ASUNTO
La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 8 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
Los señores C.A.M.J., D.L.N.G., G.C.P., Y.C.M., J.W.U.P., S.D.S., A.G.R., E.T.C., Y.G.C., F.M.M.V., F.C.S., J.A.L.R., C.C.G., E.C.M., M.J.A.A.Q., E.C.C., S.M.Á.M., D.S.B.A., Á.M.M.S., E.E.C.P., A.G.C.B., F.M.P., H.S.C., E. de J.G.Z., N.M., J.Q.M., W. de Jesús Posada Mesa, E.A.T., Y.P.M., S.S.R., A.Q.R., J.C.M.A., O.C., A.S.T., M.H.O. y E.A.M.S., en ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandaron de esta corporación la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos el 24 de diciembre de 2010 por el alcalde de T., Antioquia:
Decreto 719 «por medio de la(sic) cual se adopta el Estudio Técnico requerido en el proyecto de Reestructuración Administrativa».
Decreto 720 «por medio de la(sic) cual se suprimen y se crean unos cargos en la planta de personal del Municipio de T.A..
Decreto 721 «por medio de la(sic) cual se suprime en su totalidad la planta de cargos vigente de la Secretaría de Educación Municipal de Turbo - Antioquia».
Decreto 722 «por medio de la(sic) cual se definen los niveles de los empleos y se establecen los grados salariales para cada uno de ellos en el Municipio de Turbo Antioquia».
Decreto 723 «por medio de la(sic) cual se suprimen unas dependencias, se cambia la denominación de otras y se establecen de manera definitiva, las secretarías de despacho que integrarán la estructura organizacional de la Administración Municipal de T.A..
Decreto 724 «por medio del cual se establece la planta de personal en el Municipio de Turbo Antioquia».
Decreto 725 «por medio del cual se realiza la distribución de la planta de personal entre las distintas secretarías de la estructura administrativa del Municipio de Turbo Antioquia».
Decreto 726 «por medio del cual se establece la escala salarial para la nueva planta de cargos del Municipio de Turbo Antioquia».
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 2, 6, 125, 209, 313-6 y 315 de la Constitución Política, 3, 12, 71, 74, 75, 77 y 84 de la Ley 617 de 2000, Decreto 192 de 2001, Ley 136 de 1994, 48 de la Ley 734 de 2002, Ley 872 de 2003, Decreto 111 de 1996, 54 y 115 de la Ley 489 de 199 y 46 de la Ley 909 de 2004.
Como concepto de violación de la normativa invocada, adujo que los actos demandados están afectados de nulidad por falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder y error de derecho.
-Falsa motivación y expedición irregular
Para sustentar estos cargos el apoderado de los demandantes manifestó que el estudio técnico que sirvió de soporte para la modificación de la planta de personal del municipio de T., Antioquia, no cumplió con las condiciones de idoneidad para sustentar la decisión adoptada por medio de los decretos cuya nulidad se solicita.
Igualmente precisó que el documento no siguió los pasos que debía observar en la revisión de los procesos, y tampoco efectuó la evaluación de la prestación del servicio así como de los perfiles y cargas de trabajo ni acogió las observaciones de la ESAP y del Concejo municipal de T. que denunciaban su falta de aptitud para soportar las decisiones de la administración municipal.
-Desviación de poder
En este punto consideró que la finalidad de la reestructuración fue la de buscar el beneficio personal de quienes la llevaron a cabo y no para optimizar el servicio, y que ello es demostrable con el hecho de que no coinciden las cargas de trabajo con los empleos creados ni el perfil de los mismos.
-Error de derecho
Al respecto indicó que la formación de voluntad en los actos administrativos anunciados fue el resultado de una interpretación errónea que no está ajustada a derecho toda vez que se configuró al basarse en un estudio técnico falto de claridad y poco análisis sobre la materia a tratar.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Municipio de T. (ff. 385 a 391)
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual propuso la excepción de «inexistencia de causa legal para pedir», en la que enmarcó las razones de defensa de legalidad de los actos acusados.
Señaló que las observaciones que pudiera haber efectuado el Departamento Administrativo de la Función Pública, en ejercicio de función asesora, frente al proceso que se adelantó en el municipio de Turbo para proferir los actos de reestructuración no eran de obligatorio cumplimiento, y que por tal razón de ello, no puede derivarse una causal de anulación.
De otra parte, puso de presente que si bien la modificación de la estructura de la administración municipal corresponde a los concejos municipales por mandato del artículo 313-3 de la Constitución Política, aquella puede ser delegada en el respectivo alcalde (art. 313-3), que fue precisamente lo que sucedió en el caso de marras, a través del Acuerdo 016 del 23 de diciembre de 2009.
Transcribió los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005 para concluir que el estudio técnico que fundamentó la reforma de la estructura administrativa del municipio de T. se ajustó a los parámetros legales, en cuanto a su contenido y metodología. En efecto, el documento en mención, tuvo en cuenta aspectos tales como la reseña histórica del ente territorial; marco legal; análisis externo, financiero, de objetivos y funciones generales; misión y visión; mapa de procesos, evaluación de prestación de los servicios, perfiles y cargas de trabajo, entre otros.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
Las partes no presentaron alegatos de conclusión en primera instancia.
El Ministerio Público no rindió concepto en este asunto.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 8 de julio de 2014, denegó las pretensiones de la demanda.
Para adoptar tal determinación estimó que los demandantes no indicaron de manera clara y precisa cuáles fueron las omisiones o acciones que viciaron el estudio técnico ni los preceptos normativos violentados con las supuestas falencias y solamente se limitaron a manifestar que se incumplió con el ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, respecto de la falsa motivación y la expedición irregular, estimó que no hay certeza de que el documento que fue aportado con la demanda y que obra en los folios 89 a 315 del expediente, efectivamente corresponda al estudio técnico adoptado por el ente territorial mediante el Decreto 719 del 2010, motivo por el cual concluyó que los cargos formulados no tienen vocación de prosperidad.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
(fls. 431 a 438)
Los demandantes presentaron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fundamentaron en que el documento que se aportó con la demanda sí es el estudio técnico que antecedió la reforma de la planta del municipio, y que tal instrumento ha debido incluir los siguientes aspectos: el escenario financiero que establece el acuerdo de reestructuración de pasivos que era fundamental para la toma de decisiones en el marco de la Ley 550 de 1999; la tabla de indemnizaciones a reconocer para estimar el costo total del proceso; propuesta de salarios; que se particularizaran los cargos y sus costos y fuentes de financiación; el nombramiento de un abogado y de un contador para la realización de los cobros jurídicos y procedimientos coactivos; tener en cuenta a los trabajadores oficiales; el presupuesto de la administración y sus obligaciones, y la propuesta específica de estructura administrativa.
Además, indicaron que el documento no incluyó aspectos tales como: Los sectores agrícolas, pecuarios, ambientales, turísticos y pesqueros; la nivelación salarial de los auxiliares administrativos; la razón de la supresión de cargos; propender por un equilibrio respecto de los cargos que presentaban mayor sobrecarga laboral en la Secretaría de Gobierno.
Otros de los defectos que anotó estuvieron referidos a que el estudio no acogió las recomendaciones del Ministerio de Hacienda y la Contraloría en el año 2007 según las cuales el cargo de contador debe ser de carrera administrativa, en atención al resultado del estudio previo de la ESAP, existe sobrecarga laboral pero no se evidencia la subutilización de cargos; no era procedente fusionar la Secretaría de Tránsito con la de Gobierno, ni la privatización de funciones administrativas de esta última.
Las falencias anotadas, en criterio de los actores, arrojaron como consecuencia: despidos masivos, supresión de cargos (especialmente técnicos y asistenciales), aumento de cargas al personal profesional, no pretende la modernización tecnológica de las dependencias del municipio; no se contempló el manejo del archivo y la trazabilidad documental; la supresión de cargos de la Secretaría de Educación (de 29 servidores pasó a 12) sin tener en cuenta que esta planta es creada y financiada por el SGP, en este punto sugirió que existió usurpación de funciones y violación del derecho de asociación y fuero sindical.
Del mismo modo anotó que el alcalde en encargo fomentó el despido masivo de los servidores de la...
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