Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00348-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 27 de Abril de 2017
| Fecha | 27 Abril 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejero ponente : CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017)
Radica ción número : 11001-03-25-000-2012-00348-00 ( 1346-12 )
Actor: J.V.A.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Asunto: Procedimientos de negociación y solución de controversias laborales con las organizaciones de empleados públicos.
Simple nulidad - Decreto 01 de 1984
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La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el ciudadano J.V.A., contra el artículo 3 numerales 6 y 7 (parcial), artículo 5 numeral 3 (parcial), artículo 7 numerales 1 y 5 (parcial) y artículo 8 (parcial), del Decreto número 1092 de 2012 “Por el cual se reglamentan los artículos 7º y 8º de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”.
ANTECEDENTES
LA DEMANDA
El 5 de junio de 2012 el ciudadano J.V.A. presentó demanda de nulidad contra algunos artículos del Decreto 1092 de 2012 expedido por el Gobierno Nacional. La demanda fue admitida, el 5 de diciembre de 2012.
El acto acusado
El ciudadano J.V.A. pretende que se declare la nulidad de las siguientes disposiciones y expresiones, que se subrayan, del Decreto 1092 de 2012, expedido por el Gobierno Nacional:
(Mayo 24)
Por el cual se reglamentan los artículos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997 en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
(…)
DECRETA:
(…)
Artículo 3. Para los efectos de la aplicación del presente decreto se entenderá como:
(…)
6. Negociación del pliego de solicitudes: Proceso de negociación entre los representantes de las organizaciones sindicales, de una parte, y de otra la entidad empleadora, para fijar las condiciones de empleo y regular las relaciones entre la Administración Pública y sus organizaciones sindicales, susceptibles de concertación de conformidad con lo señalado en el presente decreto.
7. Ámbito de la negociación. Están excluidos de la negociación de las condiciones laborales, los asuntos que excedan el campo laboral, tales como: la estructura organizacional, las plantas de personal, las competencias de dirección, administración y fiscalización del Estado, los procedimientos administrativos, la carrera administrativa y el régimen disciplinario.
En materia salarial podrá haber concertación. Sin perjuicio de lo anterior, en el nivel territorial, se respetarán los límites que fije el Gobierno Nacional.
(…)
Artículo 5. Condiciones para la negociación del pliego de solicitudes. La negociación del pliego de solicitudes estará precedida de las siguientes condiciones:
(…)
3. La entidad pública empleadora tendrá en cuenta la obtención de la disponibilidad presupuestal en los eventos en que se genere gasto en asuntos susceptibles de negociación.
(…)
Artículo 7. Procedimiento para la negociación. La negociación del pliego de solicitudes se desarrollará entre la entidad pública y las federaciones sindicales y/o sindicatos que representen a los empleados públicos, de acuerdo al siguiente procedimiento:
1. Designación de negociadores. La organización que representa a los empleados públicos designará a sus negociadores en la asamblea de afiliados. Recibida la solicitud de la organización sindical, la entidad empleadora designará a sus representantes dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación del pliego de solicitudes.
(…)
5. Cierre de la negociación. Una vez concluida la etapa de negociación, las partes levantarán un acta final en la cual se señalarán los acuerdos y desacuerdos, dichas actas recogerán también los argumentos expuestos por cada una de las partes durante la negociación. La entidad empleadora con base en el acta final suscrita por las partes expedirá los actos administrativos a que haya lugar, o dará la respuesta motivada de su negativa a las peticiones, en un término no superior a 15 días hábiles contados a partir de la firma del acta final.
(…)
Artículo 8. Preparación pedagógica. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Trabajo, en coordinación con las Centrales Sindicales ejecutará dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de este Decreto, una programación pedagógica consistente en información televisiva, radial, publicación de un documento y en seminarios nacionales y regionales, como antecedente pedagógico y condición previa para la aplicación de este Decreto en materia de negociación.
(…)”
Normas violadas y concepto de violación
En la demanda, el actor considera que los apartes de los artículos demandados violan los artículos 7 y 8 del Convenio 151 “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", adoptado en la 64 Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT), Ginebra, 1978, y aprobado mediante la Ley 411 de 1997; cuyo concepto de violación desarrolló fundado principalmente en la expedición del acto con exceso de la facultad reglamentaria, por una parte, y omisión reglamentaria relativa, por la otra.
Exceso de la facultad reglamentaria
Para el actor las expresiones contenidas en las disposiciones acusadas exceden y violan las normas contenidas en los artículos 7 y 8 del Convenio 151 de la OIT, aprobado e incorporado a la legislación nacional mediante la Ley 411 de 1997, de la siguiente manera:
Primer Cargo. Artículo 3, numeral 7, al señalar que “están excluidos de
la Negociación de las Condiciones laborales, los asuntos que exceden del campo laboral, tales como…las plantas de Personal”, toda vez que por afirmar que “exceden del campo laboral”, crea una excepción o “exclusión de la Negociación de las Condiciones Laborales”, excepción o “exclusión” que es restrictiva de derechos y no se encuentra consagrada o autorizada en la norma reglamentada.
La expresión “Plantas de Personal”, no podía ser creada mediante el reglamento derivado para la ejecución dada la prevalencia en el orden interno, del Bloque de Constitucionalidad de los convenios 151 y 154, como fuente de interpretación de derechos. Se señala además que se trata de una restricción reglamentaria irracional y desproporcionada, soportada en un motivo falso, consistente en que “las plantas de personal” “exceden el campo laboral”, pasando por alto que este es uno de los elementos constitutivos del empleo público y como tal se encuentra reglado en normas laborales que integran el “campo laboral”.
Precisa el actor que resulta ser tan evidente que las “Plantas de Personal” son un aspecto integrante de la relación laboral del empleo público y del campo laboral de los empleados públicos que la Sección “II Laboral del Consejo de Estado, por siempre y ahora, uniformemente, ha sido y es, la competente para conocer y decidir, todas las acciones contra la “Planta de Personal” directamente o en su efecto de retiro por supresión de empleo”. (Sic)
1.2.1.2. Segundo Cargo. Artículo 3, numeral 7, en cuanto al señalar que “en materia salarial podrá haber negociación”, y al excluir la expresión “Negociación” para reemplazarla por “Concertación”, introduce una excepción a la regla de negociación tratándose de la primera acepción demandada, y determina un criterio restrictivo del derecho de “Negociación” no consagrado o autorizada en la norma reglamentada, para la segunda; circunstancia que no podía ser creada mediante reglamento, ni por la Ley, sino exclusivamente por la Constitución.
1.2.1.3. Tercer Cargo. Artículo 3 numeral 6, artículo 5 numeral 3 y artículo 7 numerales 1 y 5, toda vez que al utilizar la expresión acusada “(Entidad) empleadora y (Entidad pública) empleadora”, como categoría especial y singular atribuida a la Entidad “empleadora” para efectos de determinar la “Entidad” con competencia para ser parte en la Negociación, incurre en error, toda vez que debió referirse con claridad a la “autoridad pública competente”.
La Entidad “empleadora” resulta ser la menos competente en materia Constitucional y Legal para la fijación de las condiciones de Empleo público, es la menos representativa, la menos titular, la menos destinataria del Pliego Sindical para la Negociación de las condiciones de empleo de los Empleados públicos, lo que significa que para la “cumplida ejecución” de la norma reglamentada del artículo 7 del Convenio 151, la negociación debe dirigirse a la “Autoridad pública competente”.
Señala el actor que las palabras “empleadora”, utilizadas en las normas acusadas, adolecen del vicio de nulidad, debiendo entonces modularse la sentencia en el sentido de que una vez “declaradas nulas” se entienda que hacen referencia a la “Autoridad Pública competente”.
1.2.1.4. Cuarto Cargo. Artículo 3, numeral 6, en la medida en que utiliza la expresión “Concertación” para indicar el medio de solución dentro de la “Negociación del Pliego de solicitudes” y del “Proceso de Negociación” propiamente dicho, toda vez que las normas reglamentadas se refieren a que los conflictos suscitados en la determinación de las condiciones de empleo se deben resolver por medio de la Negociación entre las Partes o mediante la mediación, la conciliación y el arbitraje, siendo la “concertación” una palabra que no se usa en ninguna de las normas contenidas en los convenios 151 y 154 que integran el Bloque de...
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